Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado
I. Introducción
La cuestión debatida estriba en determinar que partidas integran la suma defraudada computable a efectos del artículo 307 del Código Penal (CP). En concreto, si la misma se integra por la cantidad defraudada en sentido estricto, esto es, el importe que se debió cotizar, o si se incluyen en su cuantificación los intereses generados y los recargos por mora y apremio.
II. Identificación de la resolución judicial comentada
Tipo de resolución judicial: Sentencia (Sala de cinco componentes).
Órgano judicial: Sala de lo Penal del Tribunal Supremo.
Número de resolución judicial y fecha: Sentencia núm. 1115/2024, de 4 diciembre.
Tipo y número recurso o procedimiento: casación por infracción de ley núm. 2396/2022.
ECLI: ES:TS:2024:5981.
Fuente: CENDOJ.
Ponente: Excma. Sra. Dña. Ana María Ferrer García.
Votos Particulares: carece.
III. Problema suscitado. Hechos y antecedentes
1. El trasfondo fáctico
La cuestión ahora suscitada es del todo sencilla, no discutiéndose elementos adicionales al dato de que el sujeto pasivo de una deuda con la Seguridad Social ha dejado de ingresar un total de 42.313,71 euros durante los últimos cuatro años.
Si a la cantidad se añaden los recargos por demora la cifra supera el umbral de los 50.00 euros. Dicho abiertamente: sin la suma de esas cuantías lo defraudado carece de tipicidad penal, y viceversa.
2. El Auto de la Audiencia Provincial
Mediante Auto de 20 de octubre de 2021, la Sección 3ª de la Audiencia Provincial de Jaén (Rollo Apelación 650/21), declaró el sobreseimiento de la causa con respecto a determinada persona imputada por el delito del art. 307 CP, habida cuenta de que la cuantía de lo defraudado a la Seguridad Social no llegaba al umbral fijado legalmente.
Con apoyo en diversa doctrina judicial se decanta por acotar la cuantía defraudada al importe de las obligaciones eludidas, sin ampliarla a las consecuencias administrativas del incumplimiento. Entiende que era esta la interpretación más razonable, que además incorporaba motivos de seguridad jurídica, fundamentalmente proyectados sobre la determinación del momento consumativo, que en caso de incorporar en el concepto de cuota los recargos de mora o apremio e intereses, permanecería indeterminado a expensas del día de la elaboración de la certificación de descubierto por la TGSS.
IV. Posición de las partes
Las partes intervinientes en el procedimiento sostienen posiciones del todo coincidentes con las tesis que constituyen los términos de la alternativa ya reseñada. La Tesorería General de la Seguridad Social (TGSS) invoca en su favor la doctrina de la STS 523/2006, de 19 mayo.
V. Normativa aplicable al caso
El Título XIV del Libro Segundo del Código Penal aparece rubricado como “De los delitos contra la Hacienda Pública y contra la Seguridad Social”, siendo su artículo 307 el que concita la atención del presente comentario. Por cuanto ahora interesa, tras la redacción mediante LO 7/2012, dispone lo siguiente:
1. El que, por acción u omisión, defraude a la Seguridad Social eludiendo el pago de las cuotas de ésta y conceptos de recaudación conjunta, obteniendo indebidamente devoluciones de las mismas o disfrutando de deducciones por cualquier concepto asimismo de forma indebida, siempre que la cuantía de las cuotas defraudadas o de las devoluciones o deducciones indebidas exceda de cincuenta mil euros será castigado con la pena de prisión de uno a cinco años y multa del tanto al séxtuplo de la citada cuantía salvo que hubiere regularizado su situación ante la Seguridad Social en los términos del apartado 3 del presente artículo […].
2. A los efectos de determinar la cuantía mencionada en el apartado anterior se estará al importe total defraudado durante cuatro años naturales. […]
6. En los procedimientos por el delito contemplado en este artículo, para la ejecución de la pena de multa y la responsabilidad civil, que comprenderá el importe de la deuda frente a la Seguridad Social que la Administración no haya liquidado por prescripción u otra causa legal, incluidos sus intereses de demora, los Jueces y Tribunales recabarán el auxilio de los servicios de la Administración de la Seguridad Social que las exigirá por el procedimiento administrativo de apremio.
VI. Doctrina básica
Rectificando doctrina previa, en parte a la luz de reformas legislativas posteriores, la STS comentada sostiene que a efectos del artículo 307 CP la suma defraudada computable queda integrada por el importe que se debió cotizar, sin incluir en su cuantificación los intereses generados y los recargos por mora y apremio, sin perjuicio de que estos se integren en la responsabilidad civil.
VII. Parte dispositiva
De conformidad con la doctrina expuesta, la STS 1115/2024: 1º) Desestima el recurso de casación interpuesto por la TGSS. 2º) Confirma el auto dictado por la Audiencia Provincial de Jaén. 3º) Impone las costas de su recurso a la TGSS. 4º) Ordena la devolución de la causa a la Audiencia Provincial.
VIII. Pasajes decisivos
En el apartado 2 del Fundamento Segundo aparece condensada la doctrina ahora acuñada: Aunque pudiéramos entender, en consonancia con algún sector de la doctrina, que no se trata de un catálogo cerrado, sino de un listado susceptible de ser engrosado con otros elementos, lo que queda claro de su dicción, es que la delimitación típica a los efectos de configurar el límite máximo de la cuantía, cualquiera que sea su categoría, es decir, la de condición objetiva de punibilidad […], o elemento del tipo, como reivindican otras opiniones, se integra por el importe de la partida no ingresada, la devolución indebidamente recibida o de la deducción indebida aplicada, sin que estas resulten engrosadas por los posibles intereses y recargos.
Un poco más adelante, en el número 4, sale al paso de una objeción formulada por la TGSS recurrente: el afán de protección del patrimonio social que la sentencia STS 523/2006, de 19 de mayo, hacía valer no sufre merma, en cuanto que los recargos de mora, apremios e intereses no computen como integradores de la cuota defraudada, no excluye su consideración como partidas integradas en la responsabilidad civil, encaminadas a la reparación del daños causado al erario de la Seguridad Social, tal y como reconoce expresamente el actual artículo 307.6 CP.
IX. Comentario
La contextualización del criterio expuesto puede llevarse a cabo mediante el recordatorio de cómo ha evolucionado tanto la jurisprudencia de la Sala Segunda cuanto la propia norma penal[1].
1. Doctrina inicial
La STS 523/2006, en que se apoya el recurso de casación formalizado por la Administración de la Seguridad Social concluyó que los recargos de mora, de apremio e intereses debían ser considerados como objeto de la defraudación punible que prevé el artículo 307 CP. Sus argumentos pueden resumirse así:
La posterior STS 480/2009, 22 de mayo invoca la doctrina de la STS 523/006, pero como mero argumento de refuerzo, porque en este caso la base típica se conformó sin incluir los recargos derivados de mora o apremio e intereses.
2. La reforma de 2012
La LO 7/2012 introdujo en el artículo 307 el actual apartado 6, que expresamente incorpora los intereses de demora derivados de la deuda con la Seguridad Social en el contenido de la responsabilidad civil, sin hacer mención alguna a su posible inclusión en la delimitación de la cuantía defraudada.
3. Pronunciamientos colaterales
La STS del Pleno, 551/2022, de 2 de junio, habla de cuotas indebidas y no abonadas, pero no consta que se hubieran incluido recargos en la delimitación de la cantidad defraudada.
En un supuesto de impago de cuotas que superaban por si solas los 50.000 euros en el periodo de cuatro años, la STS 289/2023, de 26 de abril, confirmó que la suma defraudada quedara integrada exclusivamente por el importe de las correspondientes cuotas, independientemente de la cuantificación de la responsabilidad civil. Se discutía la adecuación del método de estimación indirecta en la cuantificación de la responsabilidad civil.
4. El viraje doctrinal de la STS 1115/2024
La sentencia glosada descarta una interpretación abierta del tipo legal, que habla de «la cuantía de las cuotas defraudadas, o de las devoluciones o deducciones indebidas», sin mayor aditamento.
La literalidad de la norma penal (“cuotas de ésta y conceptos de recaudación conjunta”) concuerda con las previsiones de la LGSS que habla de las cuotas de la Seguridad Social, desempleo y por conceptos de recaudación conjunta (art. 22.), de modo diferenciado respecto de recargos por ingreso fuera de plazo (art. 30) y de intereses de demora (art. 33).
La tesis del recurso colisiona con algunos de principios que inspiran el Derecho Penal, en particular el de legalidad o garantía de tipicidad (artículo 4 CP), en cuanto que se aparta de la que se perfila como interpretación más ajustada al texto de la norma. Sin olvidar que hace depender los elementos que según la descripción típica determinan la punición, de la actuación de tercero, en este caso de la eficacia de la acción ejecutiva de la Administración en la persecución e intento de cobro de las sumas adeudadas.
X. Apunte final: el principio de tipicidad[2]
La STS 1115/2024 invoca en favor de su posición el principio de legalidad (garantía de tipicidad). Ambos vectores poseen significados distintos. La legalidad –en su sentido más estricto de reserva de Ley- se refiere exclusivamente al rango formal de la norma (legal) en que está regulada la conducta constitutiva de ilícito penal y la sanción correspondiente. La tipicidad –que decisivamente coadyuva a dotar de una significación plena al principio de legalidad, en su sentido más amplio- consiste en la precisa definición de las conductas que la Ley considera constitutivas de infracción, y de las sanciones susceptibles de ser impuestas, a fin de garantizar la seguridad jurídica (art. 9.3 CE) y de hacer efectiva, junto a la exigencia de una lex praevia, la de una lex certa[3].
1. Contenido y funciones
De modo muy elemental podría decirse que el principio de legalidad-tipicidad significa que los delitos y las penas, debidamente detallados, han de estar contenidos en normas de rango legal. El principio de legalidad-tipicidad, por tanto, es un mandato dirigido al legislador en orden a la regulación de los ilícitos penales y sus sanciones en normas de rango legal, pero también en orden a la concreción del contenido de aquellos y de éstas. Este principio comprende una doble garantía, formal y material.
En resumen, el principio de legalidad-tipicidad podría expresarse, sintéticamente, del modo siguiente: lex scripta, lex praevia, lex certa y lex stricta (STC 151/1997, de 29 de septiembre).
Función inequívoca del principio de legalidad-tipicidad es garantizar la seguridad jurídica de los destinatarios de las normas sancionadoras, pues éstos han de conocer de antemano las conductas prohibidas (rectius, susceptibles de ser sancionadas) así como las consecuencias de la realización de tales conductas. La regulación de las infracciones y sanciones mediante normas de rango legal supone, además, un plus en orden a la garantía de los derechos de los destinatarios de las normas sancionadoras en la medida en que, como ha razonado la jurisdicción ordinaria, deben ser los representantes del pueblo, como manifestantes de la voluntad soberana, quienes determinen los comportamientos que son susceptibles de reproche penal o administrativo y las penas o sanciones con que deben corregirse[5]. La exigencia de legalidad-tipicidad es, así, plenamente coherente con el carácter punitivo de las normas sancionadoras que, .como quedó expuesto en temas anteriores, supone una limitación de la actuación de los sujetos mediante una reacción –si se quiere, violenta- frente a comportamientos que lesionan o transgreden bienes jurídicos protegidos por el ordenamiento.
2. Consecuencias
A. Taxatividad de las normas sancionadoras
Han de configurarse las leyes sancionadoras llevando a cabo el «máximo esfuerzo posible (STC 62/1982) para garantizar la seguridad jurídica, es decir, para que los ciudadanos puedan conocer de antemano el ámbito de lo prohibido y prever, así, las consecuencias de sus acciones” (STC 151/1997, de 29 de septiembre). Las normas sancionadoras deben contener una descripción lo más exacta y detallada posible del tipo de incumplimiento y de la sanción correspondiente, de tal forma que los órganos sancionadores no puedan actuar frente a comportamientos distintos de los expresamente previstos en las normas, situados por tanto fuera de las fronteras marcadas por las normas[6].
Sin embargo, el carácter abstracto de las proposiciones normativas unido a la vaguedad y versatilidad del lenguaje dificultan en ocasiones la tarea de los operadores jurídicos de subsumir o no la concreta conducta en el marco jurídico de la infracción y anudar a ella la consecuencia punitiva prevista por la ley. En este sentido, ha establecido la doctrina constitucional que el respeto del órgano sancionador al postulado del art. 25 CE implica, en primer lugar, analizar el canon de interdicción de la arbitrariedad, el error patente o la manifiesta irrazonabilidad y, en segundo término, la razonabilidad que imponen los principios de seguridad jurídica y de legitimidad de los comportamientos ilícitos sobre los que se apoya el principio de legalidad[7].
B. Prohibición de analogía
El mandato de taxatividad de las normas sancionadoras conlleva la imposibilidad de imposición de sanciones en los casos en que la conducta no encaje exactamente en el tipo contemplado por la norma (entre otras, SSTC 182/1990, de 15 de noviembre y 81/1995, de 5 de junio). Con ello se pretende no extender analógicamente los perturbadores efectos –desde la perspectiva del destinatario de las normas sancionadoras- que supone la imposición de sanciones a comportamientos distintos (o no exactamente iguales) de los calificados como infracción. Como ha señalado el Tribunal Constitucional, “el principio de legalidad (...) significa un rechazo de la analogía como fuente creadora de delitos y penas, e impide, como límite a la actividad judicial que el Juez se convierta en legislador (STC 133/1997)”[8].
C. Interpretación restrictiva
Consecuencia de la prohibición de interpretación analógica de las normas penales es, la exigencia de su interpretación restrictiva y, por consiguiente, de no aplicación extensiva a supuestos no contemplados expresamente en ellas. Como decíamos, la abstracción de las normas dificulta ostensiblemente la tarea de los órganos judiciales, muy especialmente en los casos en que las normas recurren a los conceptos jurídicos indeterminados; deberá entonces el órgano competente motivar adecuadamente su resolución; es precisamente la motivación el elemento decisivo que permite detectar, en su caso, la aplicación de las normas sancionadoras a supuestos no expresamente previstos en ellas.
La interpretación restrictiva de las normas sancionadoras es consecuencia, en última instancia, del carácter subsidiario (ultima ratio del ordenamiento) del Derecho sancionador.
D. Admisibilidad de las Leyes (penales) “en blanco”
Leyes penales “en blanco” son aquéllas que imponen taxativamente la consecuencia jurídica prevista en la norma (la sanción), pero cuyo supuesto de hecho no se encuentra totalmente previsto en ella, sino que requiere de un complemento normativo distinto: la norma penal “en blanco” se remite a otra norma de naturaleza no penal, que se integra de este modo en la definición del delito. En cuanto a sus requisitos, la doctrina constitucional ha señalado lo siguiente: “que el reenvío normativo sea expreso y esté justificado en razón del bien jurídico protegido por la norma penal; que la ley, además de señalar la pena, contenga el núcleo esencial de la prohibición y sea satisfecha la exigencia de certeza o (…) se dé la suficiente concreción, para que la conducta calificada de delictiva quede suficientemente precisada con el complemento indispensable de la norma a la que la ley penal se remite, y resulte de esta forma salvaguardada la función de garantía del tipo con la posibilidad de conocimiento de la actuación penalmente conminada”[9]. El fundamento de la admisión de normas extrapenales, que cumplen la importante función de completar o especificar de modo más exacto el contenido del ilícito y de la sanción, se encuentra en la necesidad de actualizar permanentemente los perfiles -que han de ser siempre nítidos- de uno y otra, pues los aspectos concretos son en ocasiones variables y “pueden modificarse con el transcurso del tiempo, sin que sea necesario acometer una constante actualización de la regla penal, que por lo general tiene una pretensión de relativa permanencia en el tiempo”[10].
La Constitución no impone que el complemento extrapenal de la ley penal en blanco haya de estar previsto en una disposición normativa con rango de Ley orgánica. Se trata de una decisión que, salvo que por otros motivos venga impuesta por la propia Constitución, queda en manos del legislador[11]. Es admisible, incluso, que las Leyes penales en blanco contengan remisiones a normas reglamentarias[12], pudiendo éstas integrar lícitamente el contenido de injusto, siempre que no contengan una regulación independiente y separada de la norma penal a la que complementan y, al mismo tiempo, se subordinen claramente a la Ley, pues de lo contrario, como señaló el Tribunal Constitucional en sus sentencias 42/1987 y 219/1991, se degradaría la garantía esencial que el principio de reserva de Ley entraña, como forma de asegurar que la regulación de los ámbitos de libertad que corresponden a los ciudadanos depende exclusivamente de la voluntad de sus representantes. También ha dicho el Tribunal Constitucional que una norma de Derecho comunitario, originario -Tratados comunitarios- o derivado -Reglamentos y Directivas- “en atención a su primacía en el orden interno es susceptible de integrar el supuesto de hecho de una norma penal, incluso si ésta exige para su complemento que tenga rango legal”[13]. La admisión de las normas comunitarias a estos efectos se explica desde la óptica del acto previo de cesión de soberanía normativa del Estado respecto de las Comunidades Europeas, si bien la materia penal resulta, al menos en su vertiente ad intra de regulación de delitos, competencia del Estado.
El complemento del tipo penal puede válidamente efectuarse, como acabamos de indicar, a través de normas reglamentarias. Teniendo en cuenta que la procedencia de éstas no sólo se sitúa en el ámbito estatal sino también en el autonómico, dependiendo de la concreta materia sobre la que se proyecte la regulación de acuerdo con los arts. 148 y 149 CE, podríamos plantearnos la eficacia de los reglamentos dictados por autoridades autonómicas, teniendo presente, como marco general de esta cuestión, que tanto la normativa penal (art. 149.1.6ª CE) como la estrictamente laboral (art. 149.1.7ª CE) son competencia exclusiva del Estado y que, por tanto, la regulación de los delitos -en general y, específicamente, en materia laboral- compete en exclusiva al Estado. A este respecto puede afirmarse que, con carácter general, las normas autonómicas no pueden regular ex novo tipos delictivos, como tampoco establecer sus penas o sanciones, pues se trata de una materia reservada al Estado[14]. Sin embargo, lo anterior no significa que las normas (legales y reglamentarias) dictadas por los órganos autonómicos legitimados al efecto carezcan de validez en el ámbito penal. Cuando exista una norma estatal que establezca los elementos esenciales del tipo y de la sanción, nada impide que su contenido resulte perfeccionado mediante normas de las Comunidades autónomas. Lo anterior no puede desvirtuarse como consecuencia de la eventual creación de desigualdades entre Comunidades autónomas pues, como también ha tenido ocasión de señalar el Tribunal Constitucional, “la ausencia de una monolítica uniformidad jurídica no infringe necesariamente los arts. 1, 9.2, 14, 139.1 y 149.1.1ª de la Constitución, ya que estos preceptos no exigen un tratamiento jurídico uniforme de los derechos y deberes de los ciudadanos en todo tipo de materias y en todo el territorio del Estado, lo que sería frontalmente incompatible con la autonomía, sino que, a lo sumo, y por lo que al ejercicio de derechos y al cumplimiento de los deberes se refiere, una igualdad de las posiciones jurídicas fundamentales”. De este modo, “el órgano jurisdiccional puede seleccionar como complemento válido de la ley penal las normas de las Comunidades Autónomas dictadas en el marco de sus respectivas competencias. En tal caso será preciso que dichas normas autonómicas se acomoden a las garantías constitucionales dispuestas en el art. 25.1 de la CE y que no «introduzcan divergencias irrazonables y desproporcionadas al fin perseguido respecto al régimen jurídico aplicable en otras partes del territorio» (…) Puesto que (…) el núcleo del delito ha de estar contenido en la ley penal remitente, la función de la norma autonómica remitida se reduce simplemente a la de constituir un elemento no esencial de la figura delictiva”[15]. Desde una perspectiva formal, de puro ajuste técnico de las previsiones reglamentarias a las leyes penales en blanco, es necesario constatar que la norma autonómica se dictó en el marco de las competencias del correspondiente órgano autonómico; también es preciso comprobar que la norma cumple con las exigencias de la norma penal remitente, en el sentido de que la disposición ha de tener la fuerza y el rango exigido para la regulación de la materia de que se trate; por último, la finalidad perseguida por la norma autonómica ha de ser coincidente con la Ley del Estado[16].
3. Traslación a la STS Penal 1115/2024
Aunque sin apenas razonamiento al respecto, lo que hace la Sala Segunda es descartar la virtualidad de normas reglamentarias para determinar el importe de lo defraudado a la Seguridad Social, asumir una interpretación restrictiva de la norma penal estar a los taxativos términos de su dicción, con el importante respaldo (sistemático) de que cuando ha querido aludir a los intereses lo ha hecho expresamente.
Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado
Avda. de Manoteras, 54 - 28050 Madrid
