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I
La definitiva consolidación del autogobierno de Galicia requiere terminar su entramado institucional y efectuar el desarrollo legislativo de todas las previsiones normativas contenidas en su Estatuto de Autonomía, norma institucional básica de la Comunidad Autónoma. Una de estas previsiones, todavía sin desarrollar, es la de la disposición adicional tercera, que establece, en su número 1, que «la Junta coordinará la actividad de las Diputaciones Provinciales de Galicia en cuanto afecte directamente al interés general de la Comunidad Autónoma, y a estos efectos se unirán los presupuestos que aquéllas elaboren y aprueben al de la Junta de Galicia».
Esta coordinación de las actividades de los entes provinciales supone en todo caso, dada la primacía del interés general de Galicia, no tan sólo la realización de un mandato estatutario sino también una de las tareas que de manera más urgente y prioritaria impone la globalidad de la acción pública en el seno de la Comunidad Autónoma. La unidad del sistema de las Administraciones Públicas y la exigencia de eficacia, orgánica y financiera, en los procedimientos y en los programas de acción, obligan a prever fórmulas de coordinación que, sin merma de la garantía institucional sentada en la Constitución Española, aseguren una actuación de las Diputaciones Provinciales cohonestada con la supremacía de los intereses generales de la Comunidad Autónoma Gallega.
Igualmente, la presente Ley viene a realizar la delimitación de las competencias de las Diputaciones Provinciales y de la Comunidad Autónoma en el marco de la legislación básica estatal sobre régimen local. Dicha delimitación aclara la titularidad de las competencias administrativas sobre los diferentes sectores de la acción pública y sienta las bases para un sistema de relaciones interadministrativas que, respetando el principio de autonomía de las Diputaciones Provinciales, garantice asimismo la supremacía de la Comunidad Autónoma.
La presente Ley contribuye así a homogeneizar la actuación administrativa de las Administraciones Provinciales y Autonómica, a consolidar mayores niveles de eficacia en el tratamiento de los grandes planes y los problemas reales del país, y a eliminar actuales disfunciones que, sobre todo en el orden de coordinación de las inversiones públicas, constituyen defectos notorios en el conjunto del aparato administrativo hoy día operante en nuestra Comunidad Autónoma. Es preciso destacar, asimismo la decisiva aportación que esta normativa supone en orden a la globalización de las acciones de las Administraciones Territoriales y la consolidación de una concepción unitaria y armónica del país gallego.
II
La estructura del Estado Autonómico diseñada en la Constitución de 1978 supone la garantía de autonomía de todas las Administraciones Públicas Territoriales, la solidaridad y el funcionamiento coordinado de todas ellas. En el contexto de las relaciones entre Comunidades Autónomas y Diputaciones Provinciales, es evidente la posición de supremacía de la Comunidad Autónoma, según establece el propio Estatuto y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. En el Derecho Comparado dicha posición de supremacía se ha reflejado en varios Estatutos de Autonomía, abordándose en su desarrollo normativo el establecimiento de las fórmulas de coordinación que la normativicen.
La supremacía de la Comunidad Autónoma sobre las Diputaciones Provinciales y la constitucionalidad de la coordinación de la actividad de éstas en las materias de interés general autonómico vienen confirmadas asimismo por abundante jurisprudencia constitucional, de la que es preciso destacar las Sentencias 8/81, de 28 de julio; 76/83, de 5 de agosto, y 27/87, de 27 de febrero. El Alto Tribunal ha afirmado reiteradamente que la autonomía de las Corporaciones Locales es compatible con la existencia de controles concretos de legalidad por parte de la Comunidad Autónoma sobre el ejercicio de sus competencias cuando incidan en el interés general de la Comunidad Autónoma.
III
El título preliminar de la presente Ley establece las disposiciones de tipo general, especificando su objeto —regular las relaciones entre la Comunidad Autónoma y las Diputaciones Provinciales de Galicia— y fijando los principios a los que habrán de disciplinarse dichas relaciones. fijando principios generales rectores de la delimitación de competencias aparecen recogidos en el título I. De acuerdo con dichos principios son competencias propias de las Diputaciones las establecidas como núcleo competencial mínimo por el artículo 36 de la referida Ley 7/1985, y las otras que les vengan atribuidas por la legislación sectorial, estatal o autonómica de la misma manera dicha legislación sectorial regulará el correspondiente traspaso de medios y servicios resultado de las eventuales redistribuciones competenciales que opere, traspaso que se tiene que efectuar a través de una Comisión Mixta paritaria que adoptará sus acuerdos por unanimidad. Si ésta no se alcanza, resolverá el arbitraje del Parlamento.
Las fórmulas generales de coordinación se normativizan en el título II de la presente Ley a través de dos mecanismos fundamentales: La fijación de directrices coordinadoras y la unión presupuestaria. En lo que se refiere a las primeras, habrán de ser aprobadas por Decreto de la Junta de Galicia en base a las previsiones que suministren las Diputaciones Provinciales y constituirán instrumentos normativos de obligado cumplimiento para la Administración Autonómica y las Diputaciones Provinciales. Respecto a la unión presupuestaria, se arbitra un procedimiento concreto para garantizar el cumplimiento de lo dispuesto en la disposición adicional tercera, 1, del Estatuto de Autonomía de Galicia, de manera que la Junta de Galicia pueda instar la corrección de los proyectos de presupuestos provinciales en caso de que incumplan las directrices coordinadoras, siempre con el objetivo de la coordinación del gasto público en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma.
Como medios de relación de la Junta de Galicia en el caso de eventuales incumplimientos de las Diputaciones Provinciales, se configuran las facultades de control recogidas en el título III de la presente Ley. Estas son la facultad de impugnación jurisdiccional de los actos y acuerdos de las Diputaciones Provinciales, el requerimiento a la Diputación incumplidora y la subsiguiente ejecución, a costa o en sustitución de la misma, de las obligaciones legales que eventualmente omitiese y la propuesta al Parlamento de suspender las subvenciones o asignaciones presupuestarias dedicadas a la financiación de actividades propias de las Diputaciones. Este elenco de medios de reacción se establece sin perjuicio de las otra vías de control a las que hubiere lugar en derecho.
El título IV de la presente Ley aportar el régimen jurídico de un órgano interadministrativo de cooperación y colaboración, creado «ex novo»: La Comisión Gallega de Cooperación Provincial. Dicho órgano, de composición paritaria, se configura como instancia de consulta preceptiva en materias que interesen a la coordinación de las actividades de las Diputaciones Provinciales por parte de la Comunidad Autónoma y a la cooperación entre ambas Administraciones, debiendo informar asimismo los acuerdos de la Comisión Mixta encargada del traspaso de medios y servicios.
En derecho transitorio se establece que las Diputaciones Provinciales seguirán ejerciendo las competencias que les otorga la legislación sectorial vigente en tanto no entre en vigor la futura legislación sectorial autonómica. Dicho ejercicio competencial se entiende que se va a realizar en el marco de la coordinación prevista en la presente Ley.
IV
Es razonable pensar que la presente normativa pueda cumplir a corto plazo su objetivo fundamental: La urgente coordinación de la actividad de las Diputaciones Provinciales con el interés general de Galicia y la fijación de las bases para una delimitación de competencias entre ambas Administraciones. Es necesaria una dinámica de funcionamiento coordinado y armonizado entre las Administraciones Provinciales y la Autonómica gallega para posibilitar una futura organización administrativo-territorial adaptada a las necesidades del país y una praxis administrativa ágil, eficaz y realmente próxima al ciudadano.
Con la presente Ley, Galicia completa otro de los pasos fundamentales de cara a la definitiva institucionalización de su autogobierno y sienta y un nuevo fundamento en el camino de su viabilización sociopolítica.
De acuerdo con lo previsto en el artículo 13.2 del Estatuto de Autonomía de Galicia y 24 de la Ley reguladora de la Junta de su Presidente, sanciono y promulgo en nombre del Rey la Ley sobre delimitación y coordinación de las competencias de las Diputaciones Provinciales es de Galicia.
Constituye el objeto de la presente Ley regular las relaciones entre la Comunidad Autónoma de Galicia y las Diputaciones Provinciales de su territorio, así como establecer el marco para la delimitación de competencias entre ambas Administraciones de acuerdo con lo dispuesto en el Estatuto de Autonomía de Galicia y en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local.
La Administración de la Comunidad Autónoma y las Diputaciones Provinciales de su territorio ajustarán sus relaciones recíprocas a los principios de eficacia, economía, coordinación, colaboración y respeto a los ámbitos competenciales respectivos.
1. Son competencias propias de las Diputaciones Provinciales las establecidas con arreglo a lo dispuesto en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de Régimen Local, y en todo caso las siguientes:
a) La coordinación de los servicios municipales entre si para la garantía de la prestación integral y adecuada a la que se refiere el apartado a) del número 2 del artículo 31 de la Ley 3/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local.
b) La asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los Ayuntamientos, especialmente a los de menor capacidad económica de gestión.
c) La prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal, y, en su caso, supracomarcal.
d) En general, el fomento y la administración de los intereses peculiares de la provincia.
2. En el ejercicio de las competencias que corresponden a la Comunidad Autónoma y en desarrollo de la Ley 7/1985, de 2 de abril, las Leyes de Galicia, reguladoras de los distintos sectores de la acción pública, delimitarán como competencias propias de las Diputaciones las que se consideren indispensables para la gestión de los intereses provinciales.
1. Corresponden a la Comunidad Autónoma todas las competencias que le reconocen la Constitución y el Estatuto de Autonomía de Galicia.
2. Las Leyes de Galicia reguladoras de los distintos sectores de acción pública delimitarán el campo de actuación de las Diputaciones Provinciales, asegurándoles el derecho de intervenir en cuantos asuntos afecten directamente a su círculo de intereses.
1. Las Leyes de Galicia que regulen los diferentes sectores de la acción pública preveerán el correspondiente traspaso de los medios y servicios personales, técnicos y financieros a través de la constitución de una Comisión Mixta. Dicha Comisión, paritaria en su composición, adoptará sus acuerdos por unanimidad. Si ésta no se alcanza, la Junta de Galicia formulará la correspondiente propuesta, a la que se adjuntarán las discrepancias planteadas en la Comisión, al Parlamento, que determinará los servicios y medios objeto de traspaso y su valoración.
2. La Junta de Galicia aprobará los correspondientes Decretos de traspaso, de conformidad con el acuerdo de la Comisión o, en su caso con la decisión del Parlamento.
Sin perjuicio de la autonomía de las Diputaciones Provinciales para el ejercicio de sus funciones propias y dentro de los límites y condiciones establecidos por el Estatuto de Autonomía de Galicia y por la Ley 7/1985, de 2 de abril, la Junta de Galicia fijará, previa consulta con las Diputaciones Provinciales, las directrices que residan la coordinación de competencias en cada sector de la acción pública, en cuestiones de interés general para la Comunidad Autónoma de Galicia.
1. El Consejo de la Junta de Galicia es el órgano competente para el ejercicio ciclo de la coordinación prevista en la presente Ley.
2. En el marco del Estatuto de Autonomía de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, las facultades de coordinación se ejercerán a través de la fijación, por Decreto de la Junta, de las oportunas directrices, que se elaborarán con fundamento en las previsiones que suministran las Diputaciones Provinciales.
3. Las directrices de coordinación se publicarán en el «Diario Oficial de Galicia» antes del 1 de octubre del ejercicio anterior al del año de aplicación, pudiendo establecerse con carácter indefinido o por períodos comprensivos al menos de un ejercicio económico.
4. Dichas directrices serán de obligado cumplimiento para la Administración Autonómica y las Diputaciones, y tendrán que comprender los criterios generales, los objetivos y prioridades, las bases de actuación y, en su caso, los instrumentos apropiados a la naturaleza de la función interesada.
5. Los Decretos que aprueben las directrices de coordinación podrán atribuir el ejercicio de las facultades de ellas derivadas a los distintos órganos de la Administración de la Junta de Galicia.
6. Para asegurar el debido cumplimiento de las directrices de coordinación, la Junta de Galicia podrá solicitar de las Diputaciones Provinciales la información que estime necesaria y podrá efectuar las comprobaciones que considere oportunas.
1. La Junta de Galicia asegura en su territorio la coordinación de los Planes provinciales de cooperación a las obras y servicios de competencia municipal.
2. Dicha coordinación será realizada, en el marco de lo establecido en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, por Decreto de la Junta de Galicia, en aquellas cuestiones de interés general para la Comunidad Autónoma, mediante la definición de objetivos y la determinación de las prioridades que han de tener en cuenta las Diputaciones Provinciales en la elaboración y aprobación de sus Planes respectivos.
3. En la fijación de los objetivos y prioridades a que se refiere el apartado anterior participarán las Diputaciones de Galicia.
4. La Junta de Galicia dará cuenta anual al Parlamento de Galicia de la aprobación, contenido, resultados y grado de cumplimiento y aplicación de los objetivos y prioridades a que se refiere el apartado 2.
Los Planes provinciales de cooperación a las obras y servicios de competencia municipal podrán incluir los gastos de inversión en servicios de carácter supramunicipal. El mantenimiento de los mismos podrá corresponder a los Ayuntamientos, a las Diputaciones Provinciales y a la Junta de Galicia en la proporción que se determine.
De los programas de cooperación económica de las Diputaciones Provinciales en servicios no obligatorios tendrá conocimiento previo el Consejo de la Junta de Galicia para una adecuada coordinación de las inversiones públicas en el territorio de la Comunidad Autónoma.
Asimismo, la Junta de Galicia coordinará con las Diputaciones Provinciales los programas, ayudas y subvenciones dirigidos al establecimiento y mejora de otros servicios de competencia municipal no obligatorios.
La Junta de Galicia podrá acordar el otorgamiento a las Diputaciones Provinciales de subvenciones con cargo a los Presupuestos de la Comunidad Autónoma, con sujeción a criterios determinados y a condiciones para su utilización y empleo.
La Junta de Galicia y las Diputaciones Provinciales podrán firmar convenios de colaboración para la más eficaz gestión y prestación de servicios de su competencia.
1. En aplicación de la disposición adicional tercera del Estatuto de Autonomía, los Presupuestos elaborados y aprobados por las Diputaciones Provinciales se unirán a los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma, a efectos de la coordinación prevista en la presente Ley.
2. A los efectos previstos en el apartado anterior, la tramitación de los Presupuestos de las Diputaciones Provinciales habrá de tener en cuenta los plazos previstos en el artículo 37 de la Ley de Galicia 3/1984, de 3 de abril.
3. El incumplimiento por parte de las Diputaciones Provinciales de los plazos establecidos en el apartado anterior no afectará a la normal tramitación de los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma. El control del cumplimiento de las directrices de coordinación emanadas del Consejo de la Junta se ejercerá, en todo caso, sin perjuicio de las consecuencias que pudiesen derivarse de aquel incumplimiento y de su no presentación al Parlamento unidos a los Presupuestos de la Comunidad Autónoma.
1. Las Diputaciones Provinciales, antes de la aprobación de sus Presupuestos, pondrán en conocimiento de la Junta de Galicia los correspondientes proyectos. En el plazo de quince días, la Junta de Galicia podrá oponer reparos a aquellas previsiones presupuestarias que supongan infracción de las directrices de coordinación.
2. Transcurrido el plazo establecido en el párrafo anterior sin haberse producido reparos u observaciones, se entenderá desde entonces que la Junta no aprecia infracción de las directrices de coordinación.
3. Si se producen reparos, en los términos del presente artículo, se pondrán de manifiesto ante las Diputaciones interesadas para que sean tenidos en cuenta en la aprobación de sus proyectos presupuestarios.
1. Sin perjuicio del control de legalidad que compete a la Administración de la Comunidad Autónoma a través de su facultad de impugnación jurisdiccional de los actos y acuerdos de las Diputaciones Provinciales y de las otras facultades que le vengan atribuidas al amparo de la legislación vigente, el Consejo de la Junta, en el supuesto de que entendiese incumplidas por parte de alguna Diputación Provincial las previsiones establecidas en los instrumentos de coordinación o alguna disposición de la presente Ley, podrá adoptar alguna de las siguientes medidas:
a) Solicitar en cualquier momento información sobre la gestión del servicio, enviar comisionados y formular los recordatorios pertinentes para la subsanación de las deficiencias observadas.
b) Proponer al Parlamento de Galicia la suspensión de las subvenciones o asignaciones que, procedentes de recursos propios de la Comunidad Autónoma, previstos en los Presupuestos Generales, estén destinadas a financiar actividades de las Diputaciones Provinciales, cuando entienda que éstas han incumplido las directrices de coordinación.
c) Requerir al Presidente de la Diputación de que se trate, cuando advierta que se han cometido dichas infracciones, para que respete las directrices de coordinación, indicando las rectificaciones o subsanaciones que procedan y señalando un plazo para su cumplimiento.
2. Transcurrido el plazo y cumplidos los requisitos establecidos en el párrafo anterior, y en el supuesto de incumplimiento por parte de alguna Diputación de obligaciones legales, la Junta de Galicia procederá a adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento de la obligación a costa o en sustitución de la Diputación incumplidora.
La Comisión Gallega de Cooperación Provincial es el órgano permanente de coordinación y colaboración, así como de deliberación y acuerdo, entre la Administración Autonómica y las Diputaciones Provinciales de Galicia.
1. La Comisión Gallega de Cooperación Provincial estará compuesta por los Presidentes de las Diputaciones Provinciales y por igual número de representantes de la Administración Autonómica, nombrados por el Consejo de la Junta de Galicia.
2. La Comisión Gallega de Cooperación Provincial será presidida por el Presidente de la Junta. El Vicepresidente será un representante de las Diputaciones Provinciales.
La Comisión Gallega de Cooperación Provincial elaborará su Reglamento de organización y funcionamiento, elevándolo, para su aprobación, al Consejo de la Junta de Galicia.
1. Son funciones de la Comisión Gallega de Cooperación Provincial:
a) Informar, cuando la Junta lo solicite, los proyectos de Decretos reguladores de los distintos sectores de acción pública que afecten al ámbito competencial de la Administración Provincial.
b) Conocer e informar los proyectos de Planes provinciales de cooperación a las obras y servicios de competencia municipal a efectos de la coordinación establecida en la presente Ley.
c) El seguimiento de la ejecución de los Planes provinciales de cooperación a las obras y servicios de competencia municipal.
d) Emitir informe sobre la cooperación económica de las Diputaciones Provinciales en lo referente a los programas y servicios municipales no obligatorios.
e) Emitir informe sobre las directrices de coordinación previstas en los artículos 3 y 12 de la presente Ley.
f) Proponer e informar los convenios u otras fórmulas de colaboración interadministrativa que puedan suscribirse entre la Comunidad Autónoma y las Diputaciones Provinciales.
g) Conocer e informar los acuerdos de la Comisión Mixta prevista en la disposición transitoria primera de la presente Ley.
2. La Comisión Gallega de Cooperación Provincial adoptará sus acuerdos por unanimidad. La falta de acuerdo sobre los puntos a los que se refiere el apartado anterior no impedirá el ejercicio de las competencias que tengan atribuidas la Junta de Galicia y las Diputaciones Provinciales.
De acuerdo con lo dispuesto en la disposición transitoria segunda de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, y en tanto no entren en vigor las Leyes que regulan los diferentes sectores de acción pública que en el ejercicio de sus competencias dicte la Comunidad Autónoma, las Diputaciones Provinciales continuarán ejerciendo las competencias que la legislación sectorial vigentes les otorga, sin perjuicio de la aplicación por parte de la Junta de Galicia de los mecanismos de coordinación previstos en la presente Ley.
1. La Comisión Gallega de Cooperación Provincial se constituirá en el plazo máximo de dos meses, contados a partir de la entrada en vigor de la presente Ley.
2. La Comisión, dentro de los treinta días siguientes a su constitución, elaborará el Reglamento al que se refiere el artículo 18 de la presente Ley.
En el supuesto del traspaso de medios y servicios a que se refiere el artículo 5 de la presente Ley, los correspondientes recursos financieros se fijarán de acuerdo con los costes directos e indirectos del servicio transferido y con los gastos de inversión real y mantenimiento necesarios para el funcionamiento y normal desarrollo del correspondiente servicio. Se establecerán, asimismo, los mecanismos o criterios de actualización automática de dichos recursos financieros.
La presente Ley entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el «Diario Oficial de Galicia».
Santiago de Compostela, 15 de junio de 1989.
FERNANDO IGNACIO GONZÁLEZ LAXE
Presidente
(Publicada en el «Diario Oficial de Galicia» núm. 128, de 5 de julio de 1989)
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Avda. de Manoteras, 54 - 28050 Madrid
