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ECLI:ES:TC:2019:33.

El Pleno del Tribunal Constitucional compuesto por el magistrado don Juan José González Rivas, presidente; la magistrada doña Encarnación Roca Trías; los magistrados don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho y don Cándido Conde-Pumpido Tourón y la magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de inconstitucionalidad núm. 3903-2016, interpuesto por el Gobierno de Canarias contra los arts. 48.8 y 50.2 d) y las disposiciones adicionales séptima y octava de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público. Ha comparecido y formulado alegaciones el abogado del Estado. Ha sido ponente el magistrado don Santiago Martínez-Vares García.

I. Antecedentes

1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 4 de julio de 2016, el Gobierno de Canarias interpone recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 48.8 y 50.2 d) y las disposiciones adicionales séptima y octava de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público por infringir los principios de lealtad institucional, interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3 CE) y estabilidad presupuestaria (art. 135 CE), incumplir la reserva de ley orgánica (art. 157.3 CE) y desbordar las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas (art. 149.1.18 CE) con invasión de las competencias sobre régimen jurídico de las administraciones públicas y autoorganización de las comunidades autónomas (arts. 31.4 y 32, apartados 6 y 8, del Estatuto de Autonomía de Canarias, en adelante EACan) y vulneración de su autonomía política (arts. 2 y 137 CE) y financiera (art. 156 CE).

a) Se impugna el art. 48.8 en conexión con la disposición adicional séptima. El primero dispone: «Los convenios se perfeccionan por la prestación del consentimiento de las partes. Los convenios suscritos por la Administración General del Estado o alguno de sus organismos públicos o entidades de derecho público vinculados o dependientes resultarán eficaces una vez inscritos en el Registro Electrónico estatal de Órganos e Instrumentos de Cooperación del sector público estatal, al que se refiere la disposición adicional séptima y publicados en el "Boletín Oficial del Estado". Previamente y con carácter facultativo, se podrán publicar en el "Boletín Oficial" de la Comunidad Autónoma o de la provincia, que corresponda a la otra Administración firmante». La disposición adicional séptima regula el «Registro Electrónico estatal de Órganos e Instrumentos de Cooperación», dependiente de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas. Incluye los órganos de cooperación en los que participan la administración general del Estado y sus organismos públicos o entidades vinculados o dependientes, así como los convenios celebrados con el resto de administraciones públicas (apartado 1). La «suscripción, extinción, prórroga o modificación de cualquier convenio celebrado por la Administración General del Estado o alguno de sus organismos públicos o entidades vinculados o dependientes deberá ser comunicada por el órgano de esta que lo haya suscrito, en el plazo de quince días desde que ocurra el hecho inscribible» (apartado 2).

Tales preceptos vulnerarían la lealtad institucional, entendida como exigencia incluida en el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), así como la interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3 CE), al hacer depender la eficacia de los convenios del arbitrio de una de las partes, que podrá condicionar, retrasar o suspender la inscripción. El carácter constitutivo de la inscripción en un registro llevado por una de las partes no se compadece con el carácter bilateral y paritario de los convenios; incurre en desigualdad y arbitrariedad que proscribe el art. 9.3 CE. Comportaría igualmente una extralimitación de la competencia básica estatal del art. 149.1.18 CE. Tampoco en este caso el precepto controvertido habría establecido un mínimo común aplicable a todas las administraciones públicas. Regula solo la eficacia de los instrumentos convencionales en los que sea parte el Estado. Vulneraría la potestad de autoorganización de la Comunidad Autónoma de Canarias (arts. 31.4 y 32, apartados 6 y 8, EACan). La letrada autonómica subraya a este respecto que el precepto no establece un plazo obligatorio para la inscripción como acto debido. Considera, no obstante, que dejaría de incurrir en las vulneraciones denunciadas si fuera interpretado en el sentido de que son actos debidos, sin posibilidad de rechazo, retraso, dilación u observación, la inscripción y el envío al «Boletín Oficial del Estado».

b) El art. 50.2 d) dispone: «Cuando los convenios plurianuales suscritos entre Administraciones Públicas incluyan aportaciones de fondos por parte del Estado para financiar actuaciones a ejecutar exclusivamente por parte de otra Administración Pública y el Estado asuma, en el ámbito de sus competencias, los compromisos frente a terceros, la aportación del Estado de anualidades futuras estará condicionada a la existencia de crédito en los correspondientes presupuestos».

Según el Gobierno de Canarias, los convenios indicados vinculan, naturalmente, a la administración autonómica o local que los haya suscrito, pero, por virtud de la previsión impugnada, dejan de obligar al Estado. La primera debe realizar la actividad de su competencia a la que se refiere el convenio, pero el Estado no ha de aportar la ayuda financiera comprometida si decide no incluir las necesarias partidas presupuestarias en las correspondientes leyes de presupuestos. La previsión controvertida abandonaría al arbitrio de una de las partes el cumplimiento de los compromisos financieros de carácter plurianual a la vez que dejaría intactos los contraídos por la administración autonómica. Legitimaría pues la frustración del convenio en cuanto a la aportación estatal con el consiguiente descalabro económico para la comunidad autónoma. La administración estatal pasaría a ocupar una posición de jerarquía respecto de las comunidades autónomas en el marco de un negocio que se supone que es paritario.

Así interpretado, el art. 50.2 d) incurriría en arbitrariedad (art. 9.3 CE), por imponer un desequilibrio obligacional carente de toda explicación que genera graves consecuencias para las administraciones que celebren convenios con el Estado. Vulneraría igualmente el «principio de lealtad institucional, contenido en el art. 9.3 CE como parte del principio de seguridad jurídica», que demanda reglas de juego objetivas y claras para los convenios administrativos. También los principios de suficiencia y autonomía financiera (art. 156.1 CE) al privar a esas administraciones de recursos necesarios comprometidos de común acuerdo. En conexión con lo anterior, vulneraría el principio de estabilidad presupuestaria (art. 135 CE); al rechazar el carácter vinculante del compromiso financiero contraído por el Estado, el precepto propiciaría que las comunidades autónomas incumplan los objetivos de estabilidad presupuestaria. Al afectar a las relaciones financieras del Estado con las comunidades autónomas, el art. 50.2 d) infringiría asimismo la reserva de ley orgánica. Supondría, en fin, una extralimitación de la competencia básica que corresponde al Estado ex art. 149.1.18 CE. El precepto no establece una regulación uniforme para todas las administraciones públicas de los efectos de todos los convenios o del alcance de las aportaciones de ambas partes.

c) La disposición adicional octava lleva el rótulo «Adaptación de los convenios vigentes suscritos por cualquier Administración Pública e inscripción de organismos y entidades en el Inventario de Entidades del Sector Público Estatal, Autonómico y Local». Conforme a su apartado primero: «Todos los convenios vigentes suscritos por cualquier Administración Pública o cualquiera de sus organismos o entidades vinculados o dependientes deberán adaptarse a lo aquí previsto en el plazo de tres años a contar desde la entrada en vigor de esta Ley».

El precepto vendría a suprimir los instrumentos de cooperación que no hayan sido adaptados a la regulación estatal en el plazo trienal indicado. El mantenimiento de los convenios, acuerdos y mecanismos de colaboración debería depender de la propia voluntad de los entes territoriales que los han suscrito. El Estado carecería de título competencial para adoptar semejante regulación. Habría invadido la competencia de autoorganización (arts. 30.1 y 32.6 EACan) y la autonomía política (arts. 2 y 156 CE) de la Comunidad Autónoma de Canarias.

2. Mediante providencia de 19 de julio de 2016, el Pleno del Tribunal Constitucional acordó admitir a trámite el presente recurso, dar traslado de la demanda y documentos presentados al Congreso de los Diputados, al Senado y al Gobierno, al objeto de que puedan personarse en el proceso y formular alegaciones, y ordenar la publicación de la incoación del recurso en el «Boletín Oficial del Estado»; publicación que se produjo en el núm. 184, de 1 de agosto de 2016.

3. Por escrito registrado en este Tribunal el 6 de septiembre de 2016, el presidente del Senado comunicó el acuerdo de la mesa de la cámara de personarse en el proceso ofreciendo su colaboración a los efectos del art. 88.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. Otro tanto hizo la presidenta del Congreso de los Diputados mediante escrito registrado el día 9 del mismo mes.

4. Por escrito registrado en este Tribunal el 7 de septiembre de 2016, el abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, compareció en el proceso y solicitó la ampliación en ocho días del plazo de quince establecido para formular alegaciones habida cuenta del número de asuntos que penden en la abogacía del Estado.

5. Por providencia de 12 de septiembre de 2016, el Pleno del Tribunal Constitucional acuerda tener por personado al abogado del Estado y conceder la prórroga solicitada.

6. El abogado del Estado presentó el 3 de octubre de 2016 en el registro general de este Tribunal Constitucional su escrito de alegaciones.

a) El art. 48.8 y la disposición adicional séptima no incurren en los vicios de inconstitucionalidad denunciados. La configuración de la inscripción en un determinado registro electrónico del Estado y la publicación en el «Boletín Oficial del Estado» como condiciones de eficacia del convenio administrativo (art. 48.8 de la Ley 40/2015) es una norma básica de ordenación. Las bases ex art. 149.1.18 CE pueden responder a intereses generales tales como el control del gasto público. La actividad convencional no es una actividad interna. Tiene una clara dimensión externa, sobre todo cuando afectan a los derechos de los ciudadanos, que habilita una regulación básica. Los convenios comprometen a menudo elevadas cantidades de gasto sin las garantías procedimentales de la contratación pública. Resulta problemática su dispersión, confusa vigencia, antiformalismo y alcance de compromiso. Por eso el legislador básico ha considerado indispensable la información unificada de los instrumentos convencionales de actuación de las administraciones públicas. El controvertido art. 48.8 no impide la celebración de convenios por parte de las administraciones no estatales ni determina su contenido obligacional ni siquiera impide la creación de registros equivalentes en los niveles local y autonómico o la publicación en otros diarios oficiales.

Los demás elementos de la disposición adicional séptima son lógica consecuencia de la configuración básica relativa al control de la eficacia de los convenios, sin entrar a regular su contenido obligacional ni limitar las áreas sobre las que las comunidades autónomas y los entes locales pueden convenir con terceros: una norma de Derecho transitorio (apartado 5) o la consecuencia de la extinción del convenio si los órganos de dirección no se hubiesen reunido en cinco años, que es una lógica presunción de inactividad. En suma, el art. 48.8 y la disposición adicional séptima en modo alguno impiden a las comunidades autónomas el ejercicio de políticas propias.

b) El art. 50.2 d) no incurre en las infracciones denunciadas. Regula un problema específico que puede plantearse cuando el Estado financia a través del convenio administrativo el desarrollo de tareas de su competencia por parte de otra administración. El Estado no realiza directamente la actividad, pero la sufraga y es responsable frente a terceros. En tal caso puede ocurrir que la administración (autonómica o local) obligada a ejecutar la actividad convenida incumpla este compromiso. El precepto controvertido abordaría esta eventualidad en consonancia con el principio de justicia conmutativa y reciprocidad: si tal administración incumple su obligación de realizar la actividad, la administración estatal no estará obligada a cumplir el compromiso de sufragarla.

El art. 50.2 d) no incurre en arbitrariedad. Responde a la justicia conmutativa, imponiendo el equilibrio de las prestaciones en el seno de una relación bilateral o multilateral paritaria. La condición de que haya partida suficiente autorizada en los presupuestos garantiza la seguridad jurídica, sin dañarla. Tampoco vulnera la autonomía financiera de las comunidades autónomas (art. 156.1 CE). El art. 156.1 CE no exige que el Estado realice las sucesivas aportaciones plurianuales convenidas en todo caso, aunque la contraparte no ejecute las prestaciones pactadas. Por la misma razón, el precepto impugnado no contraviene el principio de estabilidad presupuestaria (art. 135 CE). Al revés, sería el abono de cantidades sin contraprestación efectiva lo que podría comprometer esta exigencia constitucional. La previsión controvertida no infringe la reserva de ley orgánica. El art. 157.3 CE asocia esta tipología normativa al régimen jurídico general de los ingresos de las comunidades autónomas adoptado en desarrollo de la proclamación constitucional de la autonomía financiera de estas instancias territoriales (art. 156.1 CE). El principio de reserva de ley no abarca la específica regulación de cualquier consecuencia resultante o dependiente de las vicisitudes del convenio de colaboración. El convenio conlleva ocasionalmente recursos financieros e, incluso, la financiación estatal de actividades de las comunidades autónomas para la consecución de objetivos de interés general. Sin embargo, no es este su objetivo principal ni el ámbito preponderante de la regulación adoptada por el Estado como bases del régimen jurídico de las administraciones públicas (art. 149.1.18 CE). El convenio es, antes que nada, un instrumento que articula relaciones interadministrativas de cooperación. La regulación básica de los convenios de colaboración, entendidos como fórmula de gestión de los intereses públicos, no requiere de ley orgánica.

c) Tampoco la disposición adicional octava incurre en la inconstitucionalidad denunciada. Resulta lógico y propio o específico de una regulación básica la previsión de un régimen de adaptación de los convenios existentes a la entrada en vigor de la nueva ley. Ciertamente, el legislador pudo optar por mantener sin variación el régimen anterior, desplegando la ley sus efectos solo en relación con los convenios que se suscriban con posterioridad. Pero ello es solo una de las opciones posibles sin que el hecho de no haberla escogido merezca en cuanto tal el reproche de inconstitucionalidad. El legislador, dentro del ámbito de lo básico, puede ejercer su libertad de ordenación en el sentido de establecer un régimen u otro de adaptación.

7. Mediante escrito registrado el 6 de febrero de 2018, la letrada de los servicios jurídicos del Gobierno de Canarias, en la representación que legalmente ostenta, solicita que se incorpore a los autos de este proceso la sentencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 22 de diciembre de 2017, estimatoria del recurso de casación interpuesto por el Gobierno de Canarias respecto de un convenio de colaboración de carácter plurianual suscrito con la administración general del Estado.

8. Por providencia de 13 de febrero de 2018, el Pleno del Tribunal Constitucional acuerda unir a las actuaciones el escrito presentado con la sentencia adjunta, así como dar traslado mediante copia al abogado del Estado.

9. Por providencia de 12 de marzo de 2019, se señaló para deliberación y votación de la presente sentencia el día 14 del mismo mes y año.

II. Fundamentos jurídicos

1. El Gobierno de Canarias impugna los arts. 48.8 y 50.2 d) y las disposiciones adicionales séptima y octava de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público por infringir los principios de lealtad institucional, interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3 CE) y estabilidad presupuestaria (art. 135 CE), incumplir la reserva de ley orgánica (art. 157.3 CE) y desbordar las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas (art. 149.1.18 CE) con invasión de las competencias sobre régimen jurídico de las administraciones públicas y autoorganización de las comunidades autónomas (arts. 31.4 y 32, apartados 6 y 8, del Estatuto de Autonomía de Canarias, en adelante EACan) y vulneración de su autonomía política (arts. 2 y 137 CE) y financiera (art. 156 CE). El abogado del Estado se opone al recurso, solicitando su íntegra desestimación.

Los preceptos impugnados forman parte del nuevo régimen jurídico de los convenios administrativos previsto en la Ley 40/2015 respecto del que este Tribunal ha tenido ya oportunidad de pronunciarse en la STC 132/2018, de 13 de diciembre. Para ahorrar reiteraciones innecesarias procede dar aquí por reproducidos los fundamentos jurídicos de esa sentencia relativos al alcance de la competencia estatal para aprobar las «bases del régimen jurídico de las administraciones públicas» (fundamentos jurídicos 3 y 4), así como a la presentación de la Ley 40/2015 y sus novedades en materia de convenios administrativos [fundamentos jurídicos 2 y 7 a)].

2. El Gobierno de Canarias impugna el art. 48.8 y la disposición adicional séptima de la Ley 40/2015.

a) El nuevo régimen de los convenios administrativos incluido en el capítulo VI (arts. 47 a 53) de la Ley 40/2015 se contrae sustancialmente a la fijación de medidas relacionadas con la eficiencia del gasto público y la estabilidad presupuestaria en consonancia con las recomendaciones de la moción del Tribunal de Cuentas a las Cortes Generales sobre «la necesidad de establecer un marco legal para el empleo del convenio de colaboración por las administraciones públicas» (citada en el preámbulo de la ley como dictamen núm. 878, de 30 de noviembre de 2010).

El art. 48.8 y la disposición adicional séptima de la Ley 40/2015 desarrollan algunas de estas medidas. El primero dispone: «Los convenios se perfeccionan por la prestación del consentimiento de las partes. Los convenios suscritos por la Administración General del Estado o alguno de sus organismos públicos o entidades de derecho público vinculados o dependientes resultarán eficaces una vez inscritos en el Registro Electrónico estatal de Órganos e Instrumentos de Cooperación del sector público estatal, al que se refiere la disposición adicional séptima y publicados en el “Boletín Oficial del Estado”. Previamente y con carácter facultativo, se podrán publicar en el “Boletín Oficial” de la Comunidad Autónoma o de la provincia, que corresponda a la otra Administración firmante». La disposición adicional séptima regula el registro electrónico estatal de órganos e instrumentos de cooperación, dependiente de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas. Incluye los órganos de cooperación en los que participan la administración general del Estado y sus organismos públicos o entidades vinculados o dependientes, así como los convenios celebrados con el resto de administraciones públicas (apartado 1). La suscripción, extinción, prórroga o modificación de cualquier convenio celebrado por la administración general del Estado o alguno de sus organismos públicos o entidades vinculados o dependientes deberá ser comunicada por el órgano de esta que lo haya suscrito, en el plazo de quince días desde que ocurra el hecho inscribible (apartado 2)

Según el Gobierno canario, estos preceptos vulnerarían los principios de lealtad institucional e interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3 CE), al hacer depender la eficacia de los convenios del arbitrio de una de las partes, que podrá condicionar, retrasar o suspender la inscripción. El carácter constitutivo de la inscripción en un registro llevado por una de las partes no se compadece con el carácter bilateral y paritario de los convenios; incurriría en la desigualdad y arbitrariedad que proscribe el art. 9.3 CE. Comportaría igualmente una extralimitación de la competencia básica estatal del art. 149.1.18 CE, con vulneración de la potestad de autoorganización de la Comunidad Autónoma de Canarias (arts. 31.4 y 32, apartados 6 y 8, EACan). La letrada autonómica subraya a este respecto que el precepto no establece un plazo obligatorio para la inscripción como acto debido. Considera, no obstante, que dejaría de incurrir en las vulneraciones denunciadas si fuera interpretado en el sentido de que son actos debidos, sin posibilidad de rechazo, retraso, dilación u observación, la inscripción y el envío al «Boletín Oficial del Estado».

b) El art. 48.8 y la disposición adicional séptima de la Ley 40/2015 traen causa directa de una recomendación del Tribunal de Cuentas, basada en la constatación de la nula o escasa información estadística sobre los convenios de colaboración, singularmente los celebrados con particulares y entidades locales. Tal recomendación es la siguiente: «Que se complete y amplíe la información sobre los convenios mediante un sistema registral que dé cumplida información de los que se celebren con todas las entidades públicas y con entidades sujetas al derecho privado».

El Estado cuenta con competencia para configurar la inscripción registral y la publicación en el «BOE» como condiciones de eficacia de los convenios que suscriba su administración general con otras instancias territoriales. El título de cobertura no puede ser, sin embargo, la competencia exclusiva del Estado para autoorganizarse. La previsión controvertida se refiere a convenios bilaterales de modo que «organiza», no solo a la administración general del Estado, sino también a los entes territoriales que entran en negociaciones con ella. En consecuencia, al condicionar la eficacia del convenio a la inscripción registral y a la publicación en el «BOE», el Estado ha impuesto una determinada regulación a las comunidades autónomas, que puede reputarse sin dificultad legislación básica del régimen jurídico de las administraciones públicas: «las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas (art. 149.1.18 CE) pueden regular relaciones de las administraciones entre sí y con los ciudadanos, así como responder a fines de eficacia, eficiencia y estabilidad presupuestaria. El Estado tiene, por tanto, competencia para establecer una regulación general de convenios administrativos bajo su consideración como fuente muy relevante de gasto público» [STC 132/2018, FJ 7 b)].

En modo alguno puede decirse que las previsiones impugnadas carecen de explicación racional. La inscripción de los convenios administrativos suscritos por la administración general del Estado (o entidades vinculadas a ella) en el registro electrónico estatal de órganos e instrumentos de cooperación del sector público estatal y el envío al «BOE» responden con toda evidencia a las exigencias de trasparencia y eficacia de la actuación administrativa (art. 103.1 CE), eficiencia en el uso de los recursos públicos (art. 31.2 CE) y control del gasto público (art. 136 CE). La publicidad resultante facilita, en particular, el control por parte de los organismos de intervención de las administraciones públicas, el control directo de la actividad administrativa por parte de la ciudadanía y la configuración de las políticas públicas [en el mismo sentido, refiriéndose a otros mecanismos de publicidad: SSTC 138/2013, de 6 de junio, FJ 4, y 111/2016, de 9 de junio, FJ 12 b)].

La sola consideración de los fines perseguidos justificaría un apartamiento concreto del criterio general de igualdad inspirador de la regulación del convenio administrativo (arts. 47 a 53 de la Ley 40/2015). En cualquier caso, tal apartamiento no se produce. No puede afirmarse que, al vincular la eficacia del convenio a la inscripción registral y a la publicación en el «BOE», el legislador ha abandonado el cumplimiento a la voluntad de una de las partes. Tal como admite el propio Gobierno canario, la inscripción es un acto debido, resultado de una mera comprobación, que no coloca a las administraciones locales o autonómicas en una posición de inferioridad respecto de la administración general del Estado.

A la vista de todo ello, procede desestimar la impugnación del art. 48.8 y la disposición adicional séptima de la Ley 40/2015.

3. El Gobierno de Canarias impugna el art. 50.2 d) de la Ley 40/2015.

a) El art. 50 de la Ley 40/2015 lleva el rótulo «Trámites preceptivos para la suscripción de convenios y sus efectos». En coherencia con este enunciado, prevé trámites tales como la memoria justificativa del convenio, el informe del servicio jurídico de la administración general del Estado, otros informes exigidos por la normativa correspondiente, la autorización previa del Ministerio de hacienda y administraciones públicas y la remisión del convenio al Senado [apartados 1 y 2, letras a), b), c) y e)]. La controvertida letra d) regula algo distinto: las consecuencias de la ausencia de crédito para el cumplimiento de los «convenios plurianuales» por los que la administración general del Estado se compromete a «financiar actuaciones a ejecutar exclusivamente por parte de otra Administración Pública», asumiendo «los compromisos frente a terceros». Dispone que «la aportación del Estado de anualidades futuras estará condicionada a la existencia de crédito en los correspondientes presupuestos».

Según el Gobierno de Canarias, los convenios indicados vinculan, naturalmente, a la administración autonómica o local que los haya suscrito, pero, por virtud del art. 50.2 d) de la Ley 40/2015, dejan de obligar al Estado. La primera debe realizar la actividad de su competencia a la que se refiere el convenio, pero el Estado no ha de aportar la ayuda financiera comprometida si decide no incluir las necesarias partidas presupuestarias en las correspondientes leyes de presupuestos. La previsión controvertida abandonaría al arbitrio de la administración estatal el cumplimiento de los compromisos financieros de carácter plurianual a la vez que dejaría intactos los contraídos por la administración autonómica. Legitimaría pues la frustración del convenio en cuanto a la aportación estatal, con el consiguiente descalabro económico para la comunidad autónoma. La administración estatal pasaría a ocupar una posición de jerarquía respecto de las comunidades autónomas en el marco de un negocio que se supone que es paritario.

Así interpretado, según el Gobierno canario, el art. 50.2 d) de la Ley 40/2015 incurriría en arbitrariedad (art. 9.3 CE), por imponer un desequilibrio obligacional carente de toda explicación que genera graves consecuencias para las administraciones que celebren convenios con el Estado. Vulneraría igualmente el «principio de lealtad institucional, contenido en el art. 9.3 CE como parte del principio de seguridad jurídica», que demanda reglas de juego objetivas y claras para los convenios administrativos. También los principios de suficiencia y autonomía financiera (art. 156.1 CE), al privar a esas administraciones de recursos necesarios comprometidos de común acuerdo. En conexión con lo anterior, vulneraría el principio de estabilidad presupuestaria (art. 135 CE); al rechazar el carácter vinculante del compromiso financiero contraído por el Estado, el precepto propiciaría que las comunidades autónomas incumplan los objetivos de estabilidad presupuestaria. Al afectar a las relaciones financieras del Estado con las comunidades autónomas, el art. 50.2 d) infringiría asimismo la reserva de ley orgánica. Supondría, en fin, una extralimitación de la competencia básica que corresponde al Estado ex art. 149.1.18 CE; el precepto no establece una regulación uniforme para todas las administraciones públicas de los efectos de todos los convenios o del alcance de las aportaciones de ambas partes.

b) El art. 50.2 d) de la Ley 40/2015 establece una regulación escueta y no excesivamente precisa sobre una cuestión compleja como consecuencia del «peculiar entrecruzamiento entre la legalidad administrativa, entendida como sometimiento pleno de la actuación administrativa a la ley y al Derecho (art. 103.1 CE), y la legalidad presupuestaria en el régimen jurídico de las obligaciones económicas» (STC 294/1994, de 7 de noviembre, FJ 3). Se contrae a disponer que «la aportación del Estado de anualidades futuras estará condicionada a la existencia de crédito en los correspondientes presupuestos». A fin de comprender este enunciado normativo, presupuesto lógico del control de constitucionalidad que solicita el Gobierno canario, es preciso examinar brevemente el régimen general y presupuestario de estos convenios administrativos.

Los convenios a los que se refiere el precepto son los denominados convenios «subvención» celebrados por la administración general del Estado (o una entidad vinculada a ella) con una administración autonómica o local. En su virtud, la primera se compromete a financiar con recursos propios tareas o competencias de la segunda. Se trata de un mecanismo de financiación condicionada, excepción al régimen ordinario de financiación de las comunidades autónomas, que, de acuerdo con el art. 156 CE y los arts. 1, 4.2 a), 15 y 16 de la Ley Orgánica de financiación de las comunidades autónomas (LOFCA), ha de articularse dentro de un sistema general para el conjunto de las comunidades autónomas mediante trasferencias de recursos no vinculados finalísticamente. Lo más «acorde y respetuoso con la autonomía política y financiera de las comunidades autónomas» es que los fondos necesarios para el desarrollo de sus competencias «aparezcan ya como trasferencias corrientes o de capital», sin perjuicio de que es también posible que se territorialicen «por normas inmediatamente posteriores o por convenio ajustado a los principios constitucionales y reglas de distribución de competencias» (STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 9).

De acuerdo con el art. 134.2 CE y la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, general presupuestaria, todo compromiso de gasto contraído por la administración general del Estado, incluido el derivado de los convenios «subvención», ha de contar con la correspondiente habilitación presupuestaria: «No podrán adquirirse compromisos de gasto ni adquirirse obligaciones por cuantía superior al importe de los créditos autorizados en los estados de gastos, siendo nulos de pleno derecho los actos administrativos y las disposiciones generales con rango inferior a ley que incumplan esta limitación» (art. 46, segunda frase, de la Ley 47/2003).

No obstante, la Ley 47/2003 permite a la administración general del Estado comprometer gastos para ejercicios futuros y, por tanto, gastos que carecen aún de la preceptiva habilitación presupuestaria. A tal efecto, impone los requisitos siguientes: la ejecución del compromiso ha de comenzar durante el propio ejercicio con la correspondiente habilitación presupuestaria; los compromisos previstos para ejercicios futuros han de estar recogidos en los denominados «escenarios presupuestarios plurianuales»; el número de ejercicios a que pueden aplicarse los gastos no será superior a cuatro; y el gasto que se impute a cada uno de los ejercicios no podrá superar determinada cuantía (arts. 47 y 47 bis de la Ley 47/2003).

Dada la división de poderes y la autonomía parlamentaria (arts. 66 y 67 CE), las Cortes Generales no están obligadas a autorizar el crédito necesario para satisfacer estos compromisos plurianuales de gasto, por más que hayan sido contraídos válidamente con sujeción a la indicada serie de requisitos. A su vez, debido al principio de legalidad presupuestaria (arts. 66.2 y 134 CE), sin la oportuna autorización presupuestaria el Gobierno no podrá ejecutar tales compromisos. No por ello los compromisos plurianuales de gasto válidamente contraídos quedan desprovistos de todo contenido obligacional.

El Gobierno está obligado a incluir en los proyectos de ley de presupuestos generales del Estado correspondientes a cada ejercicio las partidas de gasto comprometidas (art. 134.2 CE; arts. 32, 33 y 37.1 de la Ley 47/2003). A su vez, si los presupuestos generales no las autorizasen, está obligado a la «reprogramación», con el «consiguiente reajuste de anualidades», siempre «que lo permitan las disponibilidades del crédito», o a la «resolución del negocio siguiendo el procedimiento establecido en las correspondientes normas» con «las compensaciones que, en su caso procedan» [art. 47 bis, apartados 2 y 3 de la Ley 47/2003]. Correlativamente, la contraparte podrá exigir judicialmente la declaración del compromiso de gasto insatisfecho y que el Gobierno realice o promueva la correspondiente modificación presupuestaria para hacer efectivo el cumplimiento. A este respecto, el Tribunal Constitucional ha subrayado que «cuando en un litigio el condenado es el Estado bajo una u otra personalidad y la condena es de carácter pecuniario, el pago no puede hacerse sin dar cumplimiento a los requisitos exigidos por las normas legales que regulan las finanzas públicas» (STC 61/1984, de 16 de mayo, FJ 3). En estos casos, la resolución judicial no es «un título directamente ejecutable, equivalente a una orden de pago, desde el momento en que ha de encauzarse a través de un complejo procedimiento administrativo de ejecución del gasto que en más de un caso necesita una prolongación parlamentaria» (STC 206/1993, de 17 de junio, FJ 4). Bajo la óptica del derecho fundamental de los ciudadanos a la tutela judicial efectiva (art. 24 CE), el Tribunal Constitucional ha precisado también que «la posición, privilegiada frente a los demás deudores, de que goza la administración como consecuencia de su sometimiento al principio de legalidad presupuestaria y al régimen de presupuesto público establecido constitucionalmente (arts. 133.4 y 134 CE) no permite en ningún caso el desconocimiento o incumplimiento de sus obligaciones pecuniarias siempre y cuando se hayan contraído de acuerdo con las leyes» (STC 294/1994, FJ 3). En este sentido, conforme al art. 106 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, el crédito con cargo al cual deba ejecutarse la condena al pago de una cantidad líquida es «ampliable» y, por tanto, susceptible de un tipo de modificación presupuestaria que puede acordar directamente la administración (art. 54 de la Ley 47/2003). El precepto añade que, si para efectuar el pago «fuese necesario realizar una modificación presupuestaria, deberá concluirse el procedimiento correspondiente dentro de los tres meses siguientes al día de notificación de la resolución judicial».

Cosa distinta y muy relevante a los efectos del presente proceso es que las partes hayan acordado libremente configurar la inexistencia de habilitación presupuestaria como condición resolutoria de los compromisos de gasto de carácter plurianual derivados de los convenios administrativos; contingencia a la que hace referencia el art. 47 bis, último párrafo, de la Ley 47/2003. En tal caso, por virtud de la voluntad negocial de las partes, si los presupuestos no autorizan el gasto, el Gobierno podrá declarar la extinción de la obligación y, con ello, la extinción del deber de reprogramarla y del derecho de la contraparte a exigir las modificaciones presupuestarias que hagan posible el cumplimiento.

Esta cláusula convencional será lícita y resultará aplicable cuando no sea el propio Gobierno quien haya propiciado la inexistencia de crédito (p. ej., mediante la no inclusión de la partida de gasto correspondiente en el proyecto de ley de presupuestos generales); de otro modo el convenio o su aplicación podría quebrar la igualdad negocial garantizada por la Ley 40/2015 [STC 132/2018, FJ 8 b)] con vulneración de la prohibición de las condiciones cuya verificación «depende de la exclusiva voluntad del deudor» y, en general, de las cláusulas que abandonan el cumplimiento de las obligaciones convencionales al arbitrio de una de las partes (arts. 1115 y 1256 del Código civil). A su vez, elementales exigencias de buena fe negocial y lealtad institucional obligan al Gobierno, antes de declarar la extinción del convenio por inexistencia de crédito suficiente, a comunicarlo a la contraparte, valorando otras soluciones posibles. Lo establece expresamente el art. 47 bis, último párrafo, de la Ley 47/2003: «En aquellos supuestos en los que la obligación de la hacienda pública estuviera condicionada, en el propio negocio o acto jurídico del que derive, a la existencia de crédito adecuado y suficiente en los presupuestos generales del Estado de cada uno de los ejercicios para los que se comprometió, el órgano administrativo, con carácter previo a acordar la resolución de la relación jurídica, valorará el presupuesto de gastos autorizado y el grado de ejecución del objeto del negocio, a fin de considerar soluciones alternativas antes de que opere la condición resolutoria, para lo cual deberá notificar de forma fehaciente al tercero tal circunstancia».

c) Estamos ya en condiciones de enjuiciar el art. 50.2 d) de la Ley 40/2015 y resolver los motivos de inconstitucionalidad dirigidos contra él. El precepto, tras referirse a los convenios «subvención» de carácter plurianual, dispone literalmente que «la aportación del Estado de anualidades futuras estará condicionada a la existencia de crédito en los correspondientes presupuestos». La «existencia de crédito» se configura como «condición» de las obligaciones financieras derivadas de los convenios tomados en consideración. De modo que la «condición resolutoria» que incluían algunos de estos convenios y que menciona el art. 47 bis, último párrafo, de la Ley 47/2003 funciona ahora ope legis en todos ellos al margen de la voluntad negocial de las partes. En consecuencia, si los presupuestos generales no autorizan el crédito necesario para afrontar los compromisos plurianuales de gasto válidamente contraídos mediante convenios «subvención», el Gobierno, cumplidas las exigencias del art. 47 bis, último párrafo, de la Ley 47/2003, podrá resolver tales compromisos. En tal caso, desaparecerá la obligación de reprogramar el cumplimiento y el correlativo derecho de la contraparte a exigir el pago, previa modificación presupuestaria.

El Estado cuenta sin lugar a duda con competencia para regular el régimen obligacional y presupuestario de los convenios que suscriba su administración general con otras instancias territoriales (bases del régimen jurídico de las administraciones públicas y hacienda general ex arts. 149.1, números 18 y 14 CE), por lo que el art. 50.2 d) de la Ley 40/2015 en modo alguno vulnera las competencias estatutarias de las comunidades autónomas. Que la regulación controvertida pudiera ser imprecisa no altera esta conclusión; debemos recordar que el control de constitucionalidad excluye todo juicio de «oportunidad política» o sobre la «calidad» de la ley (STC 97/2018, de 19 de noviembre, FJ 2, y las que allí se citan).

La regulación impugnada no está desprovista de explicación racional. Al permitir la resolución de compromisos plurianuales de gastos derivados de convenios «subvención» por ausencia de autorización presupuestaria, la norma desarrolla la temporalidad presupuestaria, esto es, un principio constitucional (art. 134.2 CE) respecto del que los créditos plurianuales son una excepción (arts. 34 y 47 de la Ley 47/2003). Si la inexistencia de crédito actúa como causa de invalidez de los compromisos de gasto ajustados al principio de anualidad (art. 46 de la Ley 47/2003), no es ilógico que, cumplidas las exigencias del art. 47 bis, último párrafo, de la Ley 47/2003, pueda constituirse en causa de resolución de compromisos de gasto de carácter plurianual. Por lo demás, no puede perderse de vista que, de acuerdo con el art. 156 CE y la LOFCA [arts. 1, 4.2 a), 15 y 16], la financiación autonómica ha de articularse ordinariamente dentro de un sistema general para el conjunto de las comunidades autónomas mediante trasferencias de recursos incondicionadas.

Ciertamente, si los presupuestos no autorizan el gasto derivado del convenio «subvención», la comunidad autónoma acreedora dejará de ingresar aquellas cantidades, pese a estar válidamente comprometidas por la administración general del Estado y oportunamente programadas en su ley autonómica de presupuestos. Ello afecta sin duda a su autonomía política y financiera (arts. 2, 137 y 156.1 CE), pero deriva, en última instancia, de principios constitucionales tales como la división de poderes, la autonomía parlamentaria y la legalidad presupuestaria (arts. 66, 67 y 134.2 CE). Ya hemos razonado que las Cortes Generales no están obligadas a autorizar el crédito necesario para satisfacer estos compromisos y que, sin la oportuna autorización presupuestaria, el Gobierno no puede ejecutarlos.

Es verdad que el art. 50.2 d) de la Ley 40/2015, interpretado en conexión con el art. 47 bis, último párrafo, de la Ley 47/2003, añade algo que no deriva directamente de principios constitucionales: la posibilidad de que el Gobierno resuelva por ausencia de crédito compromisos plurianuales de gasto previamente suscritos mediante convenios «subvención». Sin embargo, varios argumentos permiten descartar la vulneración tanto de la autonomía política y financiera de las comunidades autónomas (arts. 2, 137 y 156.1 CE) como de la lealtad institucional, «principio que, aun cuando no está recogido de modo expreso en el texto constitucional», constituye «un soporte esencial del funcionamiento del Estado autonómico y cuya observancia resulta obligada» [STC 215/2014, de 18 de diciembre, FJ 4 a)].

En primer lugar, una comunidad autónoma, cuando entra en negociaciones con la administración general del Estado en orden a financiar sus competencias al margen del sistema general mediante este instrumento extraordinario, conoce de antemano la facultad gubernamental de resolución de este tipo de compromisos plurianuales de gasto por ausencia del correspondiente crédito presupuestario. Si opta por suscribir el convenio, habrá consentido formalmente el riesgo de que no ingresen finalmente en sus arcas públicas cantidades válidamente comprometidas por la administración general del Estado.

En segundo lugar, el art. 50.2 d) de la Ley 40/2015 no exime al Gobierno del deber de prever el crédito necesario en los «escenarios presupuestarios plurianuales» (arts. 28 y 47.4 de la Ley 47/2003) y en el correspondiente proyecto de ley de presupuestos generales (art. 134.2 CE; arts. 32, 33 y 37.1 de la Ley 47/2003), ni de la obligación de realizar o promover las modificaciones presupuestarias que hagan efectivos los compromisos plurianuales de gasto que haya suscrito [arts. 47 y 47 bis, apartados 2 y 3, de la Ley 47/2003]. De ahí que el Gobierno, si incumple tales obligaciones, no esté autorizado a hacer valer la inexistencia de crédito como causa de resolución del convenio. Ha de interpretarse que la ausencia de crédito puede dar lugar a la resolución de compromisos de gasto solo si deriva de factores ajenos a la acción del poder ejecutivo. Cabe entender, en suma, que el Gobierno no puede acordar la resolución al amparo de los arts. 50.2 d) de la Ley 40/2015 y 47 bis, último párrafo, de la Ley 47/2003 si ha incumplido previamente las obligaciones indicadas (arts. 134.2 CE y 32, 33, 37, 47 y 47 bis, apartados 2 y 3, de la Ley 47/2003), esto es, si dejó de incluir el crédito necesario en el correspondiente proyecto de ley de presupuestos generales o de realizar o promover las modificaciones presupuestarias que habrían facilitado el pago.

En tercer lugar, la previsión controvertida no ha abandonado el cumplimiento de las obligaciones financieras de los convenios «subvención» suscritos por la administración general del Estado al arbitrio de la propia administración general del Estado. Las Cortes Generales son Estado, pero, naturalmente, no se confunden con el Gobierno o la administración general. Afirmada la plena autonomía del poder legislativo para decidir en torno a la autorización de los compromisos de gasto de carácter plurianual contraídos por el ejecutivo, no puede decirse que la previsión controvertida haya dejado el cumplimiento del convenio «subvención» a la exclusiva voluntad de una de las partes. El Gobierno podrá declarar la extinción del compromiso de gasto derivado del convenio «subvención» solo si acontece un hecho futuro y ajeno a la voluntad de las partes: la ausencia de crédito en los presupuestos correspondientes. Según se ha razonado ya, no podrá hacer valer la condición resolutoria si él mismo ha propiciado la ausencia del crédito necesario, no incluyendo el correspondiente crédito en el proyecto de ley de presupuestos generales o dejando de realizar o promover las modificaciones presupuestarias que hagan posible el pago.

En cuarto lugar, cuando por razones ajenas a la voluntad del Gobierno falta el crédito necesario para cumplir los compromisos suscritos, el art. 50.2 d) de la Ley 40/2015 no impone automáticamente la extinción del convenio. Tampoco obliga a resolverlo en todo caso y sin tomar en consideración las perturbaciones que ello produce a la contraparte, en general, y sobre sus previsiones de ingresos y competencias, en particular. Al contrario, el Gobierno está obligado a realizar tales ponderaciones, no ya por elementales exigencias de buena fe o lealtad institucional, sino en virtud del art. 47 bis, último párrafo, de la Ley 47/2003. Conforme a este precepto, «con carácter previo a acordar la resolución de la relación jurídica», el Gobierno debe valorar «el presupuesto de gastos autorizado y el grado de ejecución del objeto del negocio», «considerar soluciones alternativas antes de que opere la condición resolutoria» y «notificar de forma fehaciente al tercero tal circunstancia».

Por lo demás, el juego de este precepto debe ponerse en conexión con el art. 47.5 de la Ley 47/2003: «No podrán adquirirse compromisos de gasto con cargo a ejercicios futuros cuando se trate de la concesión de subvenciones a las que resulte de aplicación lo dispuesto en el artículo 22.2 a) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, general de subvenciones». La prohibición se refiere a las subvenciones «previstas nominativamente en los presupuestos generales del Estado», esto es, «aquellas en que al menos su dotación presupuestaria y beneficiario aparezcan determinados en los estados de gasto del presupuesto». Los convenios «subvención» de carácter plurianual suscritos por la administración general del Estado con una comunidad autónoma o entidad local, en la medida en que se instrumenten como subvenciones nominativas del art. 22.2 a) de la Ley 38/2003, han quedado proscritos.

A la vista de todo ello, cabe concluir que el art. 50.2 d) de la Ley 40/2015 es una previsión dotada de cobertura competencial que no impone el desequilibrio obligacional que denuncia el Gobierno canario ni atenta contra la interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3 CE), la lealtad institucional y la autonomía constitucionalmente garantizada a las comunidades autónomas (arts. 2, 137 y 156.1 CE).

El Gobierno de Canarias vincula otras quejas (vulneración de los principios de suficiencia financiera y estabilidad presupuestaria ex arts. 156.1 y 135 CE) a la interpretación de que el art. 50.2 d) de la Ley 40/2015 autoriza al Gobierno a dejar de aportar fondos comprometidos con las comunidades autónomas por el procedimiento de no incluir el crédito necesario en el correspondiente proyecto de ley de presupuestos generales. No siendo admisible esta interpretación, según acabamos de razonar, procede descartar igualmente estos motivos de inconstitucionalidad.

Por último, el Estado viene ejerciendo su competencia para regular el régimen obligacional y presupuestario de los convenios que suscriba su administración general con otras instancias territoriales (bases del régimen jurídico de las administraciones públicas y hacienda general ex arts. 149.1, números 18 y 14 CE) a través de legislación ordinaria, sin vulnerar por ello la reserva de ley orgánica establecida en el art. 157.3 CE, que debe interpretarse restrictivamente [SSTC 173/1998, de 23 de julio, FJ 7; 135/2006, de 27 de abril, FJ 2 c), y 215/2014, de 18 de diciembre, FJ 3 a)]. No hay una «interferencia directa» de la administración general del Estado sobre la autonomía financiera de las comunidades autónomas que exija la entrada en juego de la regulación orgánica (STC 41/2016, de 3 de marzo, FJ 16). En consecuencia, el precepto controvertido tampoco invade la reserva de ley orgánica establecida en el art. 157.3 CE.

Procede pues desestimar la impugnación del art. 50.2 d) de la Ley 40/2015.

4. El Gobierno de Canarias impugna, en fin, la disposición adicional octava de la Ley 40/2015, que lleva el rótulo «adaptación de los convenios vigentes suscritos por cualquier administración pública e inscripción de organismos y entidades en el inventario de entidades del sector público estatal, autonómico y local».

a) Conforme al apartado primero, párrafo primero, de la disposición impugnada, «todos los convenios vigentes suscritos por cualquier administración pública o cualquiera de sus organismos o entidades vinculados o dependientes deberán adaptarse a lo aquí previsto en el plazo de tres años a contar desde la entrada en vigor de esta Ley».

Según el recurrente, el precepto viene a suprimir los instrumentos de cooperación que no hayan sido adaptados a la regulación estatal en el plazo trienal indicado. El mantenimiento de los convenios, acuerdos y mecanismos de colaboración debería depender de la propia voluntad de los entes territoriales que los han suscrito. El Estado carecería de título competencial para adoptar semejante regulación. Habría invadido la competencia de autoorganización (arts. 30.1 y 32.6 EACan) y la autonomía política (arts. 2 y 156 CE) de la Comunidad Autónoma de Canarias.

b) Si el Estado cuenta con competencia para establecer legislación básica, va de suyo que está habilitado también para regular el ámbito de aplicación temporal de esa legislación [STC 49/2018, de 10 de mayo, FJ 7 b) y c)]. La disposición adicional octava de la Ley 40/2015 cristaliza una opción político-legislativa expresiva de la competencia estatal para regular las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas (art. 149.1.18 CE). La opción escogida es, por lo demás, respetuosa con la autonomía organizativa de las comunidades autónomas; confiere a las administraciones un plazo de tres años para adaptar a la nueva regulación los convenios administrativos que, habiéndose celebrado antes de la entrada en vigor, sigan vigentes después de ella.

La competencia estatal para establecer el ámbito de aplicación de la legislación básica permite igualmente ordenar la supresión o disolución de aquellas estructuras o instrumentos administrativos que no se adapten a las nuevas bases dentro de un plazo determinado. Así lo ha declarado este Tribunal al examinar preceptos que imponían por esta razón la supresión de mancomunidades [STC 41/2016, de 3 de marzo, 8 b)]; «convenios, acuerdos y demás instrumentos de cooperación» [STC 41/2016, FJ 11 c)]; y entes instrumentales («organismos, entidades, sociedades, consorcios, fundaciones, unidades y demás entes») adscritos o vinculados a (o dependientes de) las corporaciones locales (SSTC 44/2017, de 27 de abril, FJ 3, y 54/2017, de 11 de mayo, FJ 6).

A la vista de ello, procede desestimar la impugnación de la disposición adicional octava de la Ley 40/2015.

FALLO

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,

Ha decidido

Desestimar el presente recurso de inconstitucionalidad.

Publíquese esta Sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».

Dada en Madrid, a catorce de marzo de dos mil diecinueve.–Juan José González Rivas.–Encarnación Roca Trías.–Andrés Ollero Tassara.–Fernando Valdés Dal-Ré.–Santiago Martínez-Vares García.–Juan Antonio Xiol Ríos.–Pedro José González-Trevijano Sánchez.–Antonio Narváez Rodríguez.–Alfredo Montoya Melgar.–Ricardo Enríquez Sancho.–Cándido Conde-Pumpido Tourón.–María Luisa Balaguer Callejón.–Firmado y rubricado.