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I
La Estrategia de la Unión Europea sobre Biodiversidad hasta 2020, aprobada en 2011 incluía, entre sus objetivos, el «mantenimiento y mejora de ecosistemas y servicios ecosistémicos no más tarde de 2020 mediante la creación de una infraestructura verde y la restauración de al menos el 15% de los ecosistemas degradados». Esto implica, entre otras consideraciones, que los estados miembros de la Unión Europea cartografiarán y evaluarán el estado de los ecosistemas y sus servicios en sus respectivos territorios, calcularán el valor económico de dichos servicios y promoverán la integración de ese valor en los sistemas de contabilidad e información a nivel nacional y europeo no más tarde de 2020. Con su reciente actualización, la Estrategia de la Unión Europea sobre Biodiversidad para 2030, aprobada en 2020 reconoce nuevamente y refuerza el desarrollo de la infraestructura verde como una de las herramientas principales para el logro de los objetivos medioambientales de la Unión Europea.
La protección y conservación de la diversidad biológica y los ecosistemas, así como la promoción de infraestructuras verdes, son aspectos clave de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y figuran de forma destacada en muchos de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y metas asociadas: «Hambre cero, seguridad alimentaria y agricultura sostenible» (ODS 2), «Agua limpia y saneamiento» (ODS 6), «Industria, innovación e infraestructura» (ODS 9), «Ciudades y comunidades sostenibles» (ODS 11), «Acción por el clima» (ODS 13), «Vida submarina» (ODS 14) y «Vida de ecosistemas terrestres» (ODS 15), entre otros. La Agenda 2030 deja patente la relación existente entre el bienestar humano y el capital natural, y la necesidad de asegurar una perspectiva integral que tenga en cuenta la dimensión social, económica y medioambiental del desarrollo sostenible.
Según la Comunicación de la Comisión Europea «Infraestructura verde: mejora del capital natural de Europa» (2013), la infraestructura verde se define como «una red de zonas naturales y semi-naturales y de otros elementos ambientales, planificada de forma estratégica, diseñada y gestionada para la prestación de una extensa gama de servicios de los ecosistemas. Incorpora espacios verdes (o azules en el caso de los ecosistemas acuáticos) y otros elementos físicos de espacios terrestres (incluidas las zonas costeras) y marinos. En los espacios terrestres, la infraestructura verde está presente en los entornos rurales y urbanos.»
La infraestructura verde se concibe, por tanto, como una red ecológicamente coherente y estratégicamente planificada compuesta por un conjunto de áreas naturales y semi-naturales, elementos y espacios verdes rurales y urbanos, y áreas terrestres, dulceacuícolas, costeras y marinas, que en conjunto mejoran el estado de conservación de los ecosistemas y su resiliencia, contribuyen a la conservación de la biodiversidad y benefician a las poblaciones humanas mediante el mantenimiento y mejora de las funciones que generan los servicios de los ecosistemas y facilitan la conectividad ecológica de los ecosistemas y su restauración. El instrumento sobre el cual pivotan la conservación de la biodiversidad y los servicios de los ecosistemas, la conectividad y la restauración ecológicas, sin el cual no será posible identificar el valor infraestructural del territorio, es la propia infraestructura verde y su base cartográfica. Para poder cumplir con sus funciones, la infraestructura verde debe ser dinámica y adaptativa, y esto debe reflejarse en su cartografía, que nunca va a ser una «foto estática».
La infraestructura verde es importante porque es una herramienta que aporta beneficios ecológicos, económicos y sociales mediante soluciones naturales, y puede ayudar a comprender el valor de los beneficios que la naturaleza proporciona a la sociedad humana y a movilizar inversiones para sostenerlos y reforzarlos; asimismo contribuye a evitar la dependencia de infraestructuras cuya construcción es costosa, y puede contribuir de manera significativa a la aplicación efectiva de todas las políticas cuando algunos o todos los objetivos deseados pueden conseguirse, parcial o totalmente, mediante soluciones basadas en la naturaleza.
Por otro lado, la esencia de la infraestructura verde es su multifuncionalidad, es decir, su capacidad para desempeñar múltiples funciones ambientales (por ejemplo, conservación de la biodiversidad o adaptación al cambio climático), sociales, y económicas en un mismo ámbito territorial. Es, por lo tanto, un instrumento esencial para la planificación sostenible del territorio. Cabe señalar, además, que se concibe como un instrumento dinámico que deberá actualizarse periódicamente en función de la información y conocimientos más actualizados.
La Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, tras la modificación introducida por la Ley 33/2015, de 21 de septiembre, establece en su artículo 15.1 que: «Para garantizar la conectividad ecológica y la restauración del territorio español, el Ministerio [para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico], con la colaboración de las comunidades autónomas a través de la Comisión Estatal para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad, y de otros ministerios implicados, elaborará, en un plazo máximo de tres años a contar desde la entrada en vigor de la presente ley, una Estrategia estatal de infraestructura verde y de la conectividad y restauración ecológicas, que incorporará una cartografía adecuada que permita visualizar gráficamente la misma. Esta estrategia, previo informe del Consejo Estatal para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad, y de la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente, será aprobada mediante orden conjunta, a propuesta de los ministerios que hubieran participado en su elaboración y publicada en el Boletín Oficial del Estado».
La base de datos cartográfica estará disponible a través de un visor cartográfico que permita a cualquier usuario acceder a esta información para cualquier pixel del territorio español. Esta información podrá ser mejorada en el futuro con la incorporación de nuevas capas cartográficas que ubiquen la infraestructura verde declarada por las comunidades autónomas, así como cualquier otra información relevante, como valores de servicios ecosistémicos o de conectividad ecológica, entre otros. El modelo debe entenderse como una herramienta flexible que precisa revisión continua, puesto que las bases cartográficas utilizadas están sujetas a novedades, mejoras, ajustes y actualizaciones.
El apartado 2 del artículo 15 señala que «La Estrategia estatal para la infraestructura verde y de la conectividad y restauración ecológicas tendrá por objetivo marcar las directrices para la identificación y conservación de los elementos del territorio que componen la infraestructura verde del territorio español, terrestre y marino, y para que la planificación territorial y sectorial que realicen las Administraciones públicas permita y asegure la conectividad ecológica y la funcionalidad de los ecosistemas, la mitigación y adaptación a los efectos del cambio climático, la desfragmentación de áreas estratégicas para la conectividad y la restauración de ecosistemas degradados».
Por su parte, el apartado 3 del artículo 15, establece algunos criterios orientadores y prioridades al establecer que «La Estrategia estatal de infraestructura verde tendrá en especial consideración, entre otros, los espacios protegidos, hábitats en peligro de desaparición y de especies en peligro de extinción, áreas de montaña, cursos fluviales, humedales, vías pecuarias, corrientes oceánicas, cañones submarinos, las rutas migratorias que faciliten la conectividad, y los sistemas de alto valor natural originados como consecuencia de las buenas prácticas aplicadas por los diferentes sectores económicos, así como los hábitats prioritarios a restaurar, los terrenos afectados por los bancos de conservación de la naturaleza y los instrumentos utilizados por las administraciones competentes en la aplicación del Convenio Europeo del Paisaje, hecho en Florencia el 20 de octubre del año 2000.»
Finalmente, en su apartado 4, el citado artículo 15 prevé el desarrollo de esta estrategia estatal en los correspondientes ámbitos territoriales autonómicos al señalar que, «Basándose en las directrices de la Estrategia estatal, las comunidades autónomas desarrollarán, en un plazo máximo de tres años a contar desde la aprobación de dicha Estrategia estatal, sus propias estrategias, que incluirán, al menos, los objetivos contenidos en la estrategia estatal».
II
Esta orden tiene por objeto cumplir el mandato legal contenido en el artículo 15 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, en la redacción dada al mismo por la Ley 33/2015, de 21 de septiembre, por la que se modifica la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, al Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, para elaborar en el ámbito de su competencia, la «Estrategia Nacional de Infraestructura Verde y de la Conectividad y Restauración Ecológicas», con la colaboración de las comunidades autónomas y de otros ministerios implicados.
Esta orden tiene naturaleza de resolución de carácter gubernativo dictada en ejercicio del poder de dirección de los sectores de la actividad administrativa, según establece el artículo 61 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Para dar cumplimiento a este precepto legal, el Ministerio encargó en 2015 al Consejo Superior de Investigaciones científicas (CSIC) la elaboración de unas «Bases científico-técnicas de la Estrategia Estatal de Infraestructura Verde y Conectividad y Restauración Ecológicas», que han servido de base para la elaboración de la Estrategia Nacional.
Asimismo, se creó en 2017, en el seno del Comité de Espacios Naturales Protegidos de la Comisión Estatal para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad, un Grupo de Trabajo de la Infraestructura Verde, con la participación del Ministerio, las comunidades autónomas y ciudades de Ceuta y Melilla y la Federación Española de Municipios y Provincias, con la función principal de elaborar y acordar la Estrategia.
Igualmente, dado el carácter multisectorial, multifuncional y con aplicación a múltiples escalas de la Estrategia Nacional, para su elaboración ha sido necesaria la participación de los distintos departamentos ministeriales implicados y en concreto, los de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación; Defensa; Transportes, Movilidad y Agenda Urbana; Industria, Comercio y Turismo; Agricultura, Pesca y Alimentación; y Política Territorial y Función Pública.
La elaboración de esta Estrategia Nacional se ha realizado, por lo tanto, con la colaboración de las comunidades autónomas, a través de la Comisión Estatal para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad, así como con la de otros ministerios implicados.
Además, se ha consultado a las entidades representativas de los sectores afectados y se ha sometido el proyecto al trámite de participación pública en materia de medio ambiente. Asimismo, la Estrategia ha sido informada favorablemente por el Comité de Espacios Naturales Protegidos, la Comisión Estatal para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad, el Consejo Estatal del Patrimonio Natural y la Biodiversidad y de la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente, celebrada el pasado 30 de septiembre de 2019.
En su virtud, a propuesta de la Vicepresidenta Cuarta del Gobierno y Ministra para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, de la Ministra de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación, del Ministro de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, de la Ministra de Industria, Comercio y Turismo, del Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación, y del Ministro de Política Territorial y Función Pública, dispongo:
Con objeto de garantizar la conservación de la biodiversidad y asegurar la funcionalidad de los ecosistemas y sus servicios, la conectividad ecológica, la restauración del territorio español y la integración de la biodiversidad en la planificación territorial de otras políticas sectoriales, se aprueba la Estrategia Nacional de Infraestructura Verde y de la Conectividad y Restauración Ecológicas contenida en el anexo de esta orden, que tiene por objetivo marcar las directrices para la identificación y conservación de los elementos del territorio que componen la infraestructura verde del territorio español, terrestre y marino, y para que la planificación territorial y sectorial que realicen las Administraciones públicas permita y asegure la conectividad ecológica y la funcionalidad de los ecosistemas, la mitigación y adaptación a los efectos del cambio climático, la desfragmentación de áreas estratégicas para la conectividad y la restauración de ecosistemas degradados.
1. Las Administraciones Públicas son las responsables de identificar, en el ámbito de sus respectivas competencias, los elementos del territorio que conformarán la Infraestructura Verde de España, en base a los criterios establecidos en la Meta 0 de la Estrategia Nacional de Infraestructura Verde y de la Conectividad y Restauración Ecológicas. Para cumplir con la necesidad de normalización de la cartografía, evitando incoherencias entre las distintas escalas geográficas y Administraciones, dicha identificación se basará también en la Guía metodológica para la identificación de los elementos de la infraestructura verde prevista en la Estrategia Nacional, redactada en el seno del grupo de trabajo que opera en el marco de la Comisión Estatal de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad. Esta guía se pondrá a disposición de las Administraciones competentes a través de la dirección institucional de la página web del Ministerio, que efectuará sucesivamente las actualizaciones que sean pertinentes.
2. La cartografía que permita visualizar gráficamente la Estrategia Nacional de Infraestructura Verde y de la Conectividad y Restauración Ecológicas será aquella alojada en el Banco de Datos de la Naturaleza del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, una vez elaborada por las Administraciones Públicas responsables. De conformidad con lo previsto en el artículo 15.1 de la Ley 33/2015, esta cartografía se incorporará a la Estrategia.
Para la incorporación oficial de la cartografía al Banco de Datos de la Naturaleza, las Administraciones Públicas enviarán oficialmente las cartografías de Infraestructura Verde que hayan generado según las especificaciones técnicas incluidas en el anexo IV de la Estrategia Nacional.
3. El Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico desarrollará en todo caso un visor cartográfico con los elementos básicos que aportan valor de infraestructura verde al territorio, en concreto, aquellos mencionados en el artículo 15.3 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, para los que se disponga de información cartográfica oficial a nivel estatal alojada en el Banco de Datos de la Naturaleza del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico. La base cartográfica del visor será revisada de forma continua.
1. La Administración General del Estado implementará la Estrategia Nacional de Infraestructura Verde y de la Conectividad y Restauración Ecológicas a través de sucesivos programas de trabajo que establecerán hasta el año 2050, en el que la Estrategia debe estar completamente implementada, las acciones concretas a llevar a cabo por la AGE, en el marco de sus competencias, para identificar, desarrollar y mantener una Infraestructura Verde para el territorio español.
2. Los programas de trabajo tendrán una duración de tres años.
El primer programa de trabajo se aprobará dentro del primer año tras la publicación de la Estrategia en el «Boletín Oficial del Estado». A su finalización, se llevará a cabo una revisión de la Estrategia Nacional incorporando las acciones desarrolladas por la Administración General del Estado durante el marco temporal de vigencia de ese programa y adaptándola, en su caso, al desarrollo de la Infraestructura Verde europea.
La presente orden se dicta al amparo del artículo 149.1.23.ª que establece la competencia exclusiva del Estado sobre legislación básica sobre protección del medio ambiente sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección.
La presente orden surtirá efectos a partir del día siguiente al de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado».
Madrid, 9 de julio de 2021.–La Vicepresidenta Primera del Gobierno y Ministra de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática, Carmen Calvo Poyato.
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