Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

PREAMBULO:

El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Tomás y Valiente, Presidente; don Francisco Rubio Llorente, don Antonio Truyol Serra, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, don Jesús Leguina Villa, don Luis López Guerra, don José Luis de los Mozos y de los Mozos, don Alvaro Rodríguez Bercijo y don José Vicente Gimeno Sendra, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En la cuestión de inconstitucionalidad núm. 1.368/86, promovida por la Magistratura de Trabajo núm. 9 de Madrid, por supuesta inconstitucionalidad del art. 52 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado de 28 de diciembre de 1983, Disposición adicional vigésima novena de la Ley de Presupuestos Generales del Estado de 30 de diciembre de 1984 y art. 3.2 de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas, así como la salvedad que se recoge en la Disposición adicional primera de la última Ley citada referente al art. 3.2 de dicha Ley, por poder infringir los arts. 1, 9.3, 14, 31.1, 33.3, 39.1, 40, 41, 50 y 106.2 de la Constitución española. Han sido partes el Senado, el Fiscal General del Estado y el Abogado del Estado, este último en representación del Gobierno. Ha sido Ponente el Magistrado don Alvaro Rodríguez Bereijo, quien expresa el parecer del Tribunal.

I. Antecedentes

1. Por Auto de 10 de noviembre de 1986, la Magistratura de Trabajo núm. 9 de Madrid elevó a este Tribunal cuestión de inconstitucionalidad en relación con el art. 52 de la Ley de Presupuestos del Estado de 28 de diciembre de 1983, Disposición adicional vigésimo novena de la Ley de Presupuestos Generales del Estado de 30 de diciembre de 1984 y art. 3.2 de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas, así como la salvedad que se recoge en la Disposición adicional primera de la última Ley citada referente al art. 3.2 de dicha Ley, por si dichas normas pudieran ser contrarias a los arts. 1, 9.3, en sus tres vertientes, de proscribir la retroactividad de normas restrictivas de derechos individuales, la inseguridad jurídica y la arbitrariedad de los Poderes Públicos. 14, 31.1, 33.3, 39.1, 40, 41, 50 y 106.2 de la Constitución española.

2. De la mencionada resolución se desprenden como antecedentes de hecho, en síntesis, los siguientes:

a) El demandado, don Buenaventura Caro Martín, venía percibiendo pensión de jubilación de la Seguridad Social y trabajando como funcionario público, por lo que asimismo era retribuido, prolongándose dicha situación hasta el 31 de enero de 1985.

Como consecuencia de las cantidades indebidamente percibidas, el Instituto Nacional de Seguridad Social (INSS) reclamó al actor las sumas correspondientes al periodo comprendido entre el 1 de enero de 1984 y el 31 de enero de 1985, en concepto de reintegro, por aplicación de lo dispuesto en el art. 52 de la Ley 44/1983, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado, en razón a la incompatibilidad que la misma establecía en la percepción de los dos tipos de haberes.

b) La anterior reclamación judicial dio lugar a la incoacción de los autos núm. 1627/1985, en la Magistratura de Trabajo núm. 9 de Madrid. En dicho procedimiento, tras la celebración del acto del juicio en fecha 30 de septiembre de 1986, la Magistratura acordó, mediante Auto de 2 de octubre de 1986, oír a las partes y al Ministerio Fiscal, por plazo común de diez días, sobre la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad. Dicho trámite fue evacuado por ambas partes, señalando el Ministerio Público que se abstendría de informar o formular alegación alguna, en tanto no se determinasen por el órgano judicial, con carácter previo, los hechos a que se contrae la cuestión debatida que sólo se hallan esbozados en el Auto de 2 de octubre de 1896, las normas del ordenamiento laboral que sean aplicables al fallo y se estimen cuestionables, así como de qué modo la validez de las mismas afectaría a aquel fallo en concreto, y, finalmente, una exposición clara y detallada de los motivos por los cuales se cuestiona cada una de las normas, en su relación con los preceptos constitucionales que se citan como infringidos por las mismas.

3. La duda sobre la constitucionalidad de los preceptos legales cuestionados se fundamenta por el órgano judicial, en síntesis, en los siguientes argumentos: 1.º) En primer lugar, conoce la Magistratura la existencia de cuestión prejudicial, planteada por el Tribunal Central de Trabajo ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, a través de Auto de fecha 21 de marzo de 1986, en un asunto esencialmente idéntico al presente y, por tanto, se suscita en este caso la problemática de cuál debe ser su proceder cuando una norma puede entrar en colisión con la Constitución y, al mismo tiempo también, con la interpretación del Derecho comunitario europeo realizado por El Tribunal de Justicia de la Comunidad; mas ante tal cuestión ha de descartarse, sin duda, el planteamiento simultáneo de ambas cuestiones -prejudicial y de inconstitucionalidad-, pues tal solución no es acorde con el principio de buena fe procesal predicable erga omnes; por ello se estima procedente el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad con carácter preferente, pues éste es obligatorio, mientras la cuestión prejudicial, en primera instancia, resulta de formulación facultativa para el órgano judicial, lo que además determina que la resolución de la primera pueda hacer innecesario, en el futuro, la utilización del segundo instituto; 2.º) respecto de las objeciones opuestas por el Ministerio Fiscal en el trámite de audiencia previa, y siendo incuestionable la competencia de la Magistratura para decidir del litigio planteado por razón de la materia, ninguno de los tres motivos de oposición del Ministerio Público pueden ser acogidos; los dos primeros, porque no resultan procedentes, y el último, porque el Juzgador no comparte lo que se expone a través del mismo, así el Auto de planteamiento de la cuestión recoge con suficiencia, en el aspecto láctico, los hechos que configuran los términos de la cuestión y, en su vertiente normativa, los preceptos que se cuestionan en relación con los de la Constitución; por lo que no procede sino continuar con el planteamiento de la cuestión, una vez otorgada audiencia a las partes, que fue evacuada por todas ellas, mediante la alegación de cuanto tuvieron por conveniente. Es cierto -en relación con lo planteado por el Ministerio Público- que esta misma Magistratura de Trabajo decidió un caso similar al de autos de forma favorable al demandante, pero una reconsideración definitiva del problema planteado lleva a la conclusión de que concurre la posible inconstitucionalidad de las leyes objetos de aplicación, y por ello, y no siendo suficiente una interpretación constitucional de los preceptos aplicables, se estima procedente plantear la duda, pues de su adecuación a la Norma fundamental depende el fallo; 3.º) para la determinación de la procedencia de tal planteamiento resulta decisivo partir de la consideración de tres elementos fundamentales, cuales son: a) la compatibilidad anterior de la pensión de jubilación por el demandado, con la percepción de remuneración por su trabajo como funcionario público, de forma que la incompatibilidad devino inicialmente como consecuencia de lo dispuesto en el art. 52 de la Ley de Presupuestos para 1984, se prologó en la Disposición adicional vigésima novena de la Ley de Presupuestos para 1985 y adquirió naturaleza de permanencia en virtud de lo que previene el art. 3.2 y la Disposición adicional primera de la Ley 53/1984, sobre Incompatibilidades del personal al Servicio de las Administraciones Públicas; h) la naturaleza de la pensión de jubilación que se declara incompatible, pues es tal naturaleza de la institución jurídica la que deberá determinar su regulación; el devengo de una pensión es periódico y tiene carácter vitalicio, de forma que constituye una unidad jurídica, siendo el derecho a la pensión el derecho a su puntual percepción durante toda la vida del pensionista: c) desde tal perspectiva, y teniendo en cuenta el concepto y contenido de tal derecho, no debe hablarse de «derechos a la pensión», sino de «derecho a la pensión» y, por tanto, de derecho consolidado integrador de una unidad jurídica, que en el caso de la pensión se proyecta esencialmente hacia el futuro y por toda la vida del pensionista; 4.º) con referencia exclusiva a los preceptos cuestionados de las dos Leyes de Presupuestos, surge como primera cuestión la relativa a la idoneidad de tales Leyes para regular la materia, porque la propia naturaleza temporal y específica de tales instrumentos normativos, puede conllevar una arbitrariedad, contraria al art. 9.3 C.E., que se manifiesta en cuatro vertientes esenciales: la contradicción entre el caráeter anual de dichas leyes y el vitalicio que caracteriza a la pensión, el desvío en tales leyes de su finalidad específica mediante la regulación de materias extrapuestarias, la prevalencia de valores económicos -propios de las mismas- en detrimento de los de índole constitucional y, en fin, la posibilidad de que se desvirtúe el mismo carácter vitalicio de la pensión, regulándose y percibiéndose en una determinada anualidad y no así en la siguiente: 5.º) con referencia ya, a todos los preceptos cuestionados se ha podido incurrir en arbitrariedad desde tres perspectivas diferentes: estática, dinámica y de inexistencia de Un motivo o causa que justifique tales preceptos; desde una visión estática, la Constitución impone unos límites al legislador que pudieron no haber sido respetados en las leyes cuestionadas, pues se ha privado de una fuente de ingresos a los pensionistas, sin prever ninguna indemnización; desde una visión dinámica, hacia el progreso, que es la que se establece en el art. 40 de la Constitución, se limitan los ingresos produciendo una igualación regresiva no concorde con el art. 14 de la Norma fundamental, y, finalmente, desde la perspectiva de la existencia de una causa razonable que justifique la existencia de las normas cuestionadas, no encuentra el Juzgador tal motivo, teniendo presente que una pensión de jubilación tiene carácter vitalicio y el único condicionamiento para su percepción es la supervivencia del jubilado y el propio art. 50 C.E. prevé únicamente su actualización periódica, pero no su exclusión o reducción; 6.º) la infracción del art. 1 C.E., que consagra como valores superiores del ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político, se deriva de la eventual lesión por los preceptos que se cuestionan del valor de la justicia, concretado en sus tres manifestaciones esenciales: justicia conmutativa, porque se elimina la reciprocidad entre el reconocimiento previo del derecho a la pensión y su percepción posterior, justicia distributiva, pues, con independencia del puntual pago de sus impuestos, el pensionista se ve privado de un ingreso inicialmente legítimo, y justicia social, porque la limitación de ingresos se establece sólo para los pensionistas y, por tanto, en desigualdad, potenciando la regresión económica y limitando la progresión a través del trabajo; 7.º) la vulneración del principio de irretroactividad, que consagra el art. 9.3 de la C.E., se ha producido como consecuencia de la propia naturaleza jurídica del derecho sobre el que se incide, esto es, analizando la retroactividad desde la esencia interna del derecho mismo, y desde tal vertiente, no puede diferenciarse entre el reconocimiento del derecho en cuanto tal, y los efectos que el mismo produce, pues el derecho a una pensión de carácter vitalicio nace con tal carácter, de tal forma, que hablar del derecho a una pensión sin derecho a su cobro, es crear un derecho sin contenido. La infracción del derecho a la seguridad jurídica, igualmente consagrado en el art. 9.3 C.E. es consecuencia de la propia naturaleza del instrumento normativo elegido -Leyes de Presupuestos- y de la incertidumbre que crea en el pensionista, en cuanto a la regulación temporal y periódica de un derecho, que, por su propia esencia, tiene naturaleza vitalicia; 8.º) la lesión de los arts. 39.1, 40, 41, 50 de la Constitución, puede derivar del hecho de introducir un elemento de desprotección de la familia, no garantizando. Sin embargo, la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad que pueden derivarse de la situación de compatibilidad de ingresos inicial, de forma que se produce una regresión social, en lugar de promocionarse el progreso; 9.º) la infracción del derecho de igualdad del art. 14 C.E., en su relación con lo previsto en el art. 31.1 de la Norma fundamental, se deriva de la imposición de una incompatibilidad y suspensión de la percepción del pago de la prestación, en vez de acudir a la vía de aplicación de tipos impositivos en forma progresiva, recortando los ingresos tan solo de algunos y no de todos en idéntica proporción: 10.º) finalmente, la Disposición adicional primera de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, en la salvedad que establece con relación al art. 3.2 de la misma Ley, es inconstitucional, pues tal precepto reconoce, en definitiva, que la percepción anterior de la pensión en compatibilidad con la percepción de haberes por trabajo activo, es un derecho consolidado, y este último, cuando se refiere a una pensión, no puede reducirse a la no obligación de devolver las cantidades ya percibidas, sino que, por su propia naturaleza, comprende su devengo y percepción futura y periódica. Al privársele al actor de tal derecho consolidado, se produce una expropiación sin indemnización que puede ser contraria al art. 33.3 C.E., así como al art. 106.2 de la misma Norma fundamental.

4. La Sección Tercera de este Tribunal, por providencia de 9 de enero de 1987, acordó tener por recibidas las actuaciones de la Magistratura de Trabajo núm. 9 de Madrid, y admitir a trámite la cuestión de inconstitucionalidad promovida con el número 1.368/86, dando traslado, de conformidad con lo dispuesto en el art. 37.2 de la LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado por conducto de sus Presidentes, al Gobierno, por conducto del Ministerio de Justicia, y al Fiscal General del Estado, al objeto de que en el plazo común de quince días pudieran personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimasen convenientes. Asimismo se dispuso la publicación de la incoación de la cuestión de inconstitucionalidad en el «Boletín Oficial del Estado».

5. El Senado, en escrito presentado el 30 de enero de 1987, solicitó se le tuviera por personado en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 de la LOTC. El Congreso de los Diputados, en su escrito registrado con fecha 5 de febrero de 1987, comunicó al Tribunal que, aun cuando no se personara en el procedimiento ni formulase alegaciones, ponía a su disposición las actuaciones de la Cámara que pudiera precisar.

6. El Fiscal General del Estado, en su escrito de alegaciones, presentado en fecha 23 de enero de 1987, tras señalar que la presente cuestión es idéntica a la propuesta por la misma Magistratura de Trabajo y registrada en este Tribunal con el núm. 1166/86, reitera se dé por reproducido cuanto se expuso en el escrito de alegaciones correspondiente a esta última, solicitando asimismo la suspensión de su tramitación, hasta tanto recaiga Sentencia en los recursos que, sobre las mismas disposiciones se encuentran en tramitación. En la citada cuestión núm. 1.166/86, el Ministerio Público evacuó el trámite de alegaciones interesando la declaración de inconstitucionalidad de las disposiciones legales cuestionadas, por ser contrarias a los principios de seguridad jurídica e irretroactividad consagrados en el art. 9.3 C.E.

7. El Abogado del Estado, en escrito presentado el 2 de febrero de 1987, formula sus alegaciones. En ellas comienza por advertir que la cuestión suscitada es en todo punto similar a la discusión jurídica del mismo precepto legal (art. 52 de la Ley 44/1983, de 28 de diciembre, prorrogado por la Disposición adicional vigésima novena de la Ley de Presupuestos de 30 de diciembre de 1984) que se contiene en el recurso de inconstitucionalidad seguido bajo el núm. 222/1984. Como allí se mantiene -continúa- toda la cuestión, se fundamenta en una concepción del derecho a las prestaciones como un «derecho adquirido» que habría sido limitado por la norma que se examina con carácter retroactivo. Pero ha de salirse al paso de tal concepción mediante la aplicación de la doctrina del Tribunal Constitucional, de la que son claro exponente las SSTC 27/1981 y 6/1983. A tal criterio general, ha de añadirse, no obstante, una serie de consideraciones específicas, la primera de las cuales se integra por la noción de que en el particular relativo a las prestaciones de la Seguridad Social no existen derechos adquiridos, más que sobre las prestaciones efectivamente percibidas y devengadas, sin que sobre ellas recaiga, por lo tanto, ninguna retroactividad vedada por la Constitución y que tampoco existe retroactividad al tratarse de una regulación que contempla las prestaciones que a partir de ahora se devenguen mensualmente. Así, no se puede mantener la existencia de derechos adquiridos a obtener un determinado régimen de prestaciones, y por ello mismo no existe retroactividad al referirse la norma al régimen futuro y no al anterior. Tampoco el régimen de prestaciones de la Seguridad Social es en modo alguno una prestación contractual, ni constituye un régimen estatutario: es, en fin, un «régimen legal» y, como tal, puede ser modificado por el legislador en cada momento. Este régimen legal supone que no existen más derechos que los que en cada momento deriven del ordenamiento jurídico, que, no obstante, cuenta con dos límites constitucionales: el respeto al principio de igualdad y el derecho consagrado en el art. 41. C.E., y ninguno de ellos resulta vulnerado en este caso. En relación con el art. 106.2 de la C.E. ha de precisarse que en modo alguno se puede hablar de una responsabilidad administrativa por algo que es obra del legislador. Ello sitúa la cuestión en torno al difícil problema de la responsabilidad del Estado-legislador, que debe encuadrarse más bien en el marco del art. 33.3 de la C.E. Y no existe en este caso -continúa el Abogado del Estado- una lesión individual, sino una medida de carácter general, que se justifica mediante el principio de igualdad que persigue la norma. Esa existencia de Un «régimen legal» en el derecho a las prestaciones determina la imposibilidad de exigir responsabilidad por su modificación, y la inexistencia de «derechos adquiridos» protegibles constitucionalmente, la de la lesión de los «bienes y derechos» que exige el referido art. 106.2 de la C.E. La incompatibilidad en materia de pensiones, concluye, además de encontrarse constitucionalmente justificada por el art. 41 de la C.E., en el sentido de asegurar las prestaciones «suficientes» y sólo éstas, es también tradicional en nuestro ordenamiento jurídico, y, finalmente, la vulneración del art. 33.3 de la C.E. se excluye al no existir, según lo expuesto, derechos adquiridos en la materia, ni privación singular de los mismos, sino una medida de carácter general. En virtud de todo ello, el Abogado del Estado interesa la desestimación de la cuestión planteada y la suspensión de su tramitación hasta tanto recaiga Sentencia en el recurso de inconstitucionalidad núm. 222/1984.

8. Por Auto del Pleno de 12 de febrero de 1987 se acordó suspender la tramitación de la cuestión de inconstitucionalidad 1368/86 hasta tanto recayese Sentencia en los recursos de inconstitucionalidad núms. 222/84 y 272/85.

9. Por providencia de 2 de junio de 1987, el Pleno de este Tribunal acordó levantar la suspensión en la tramitación de la cuestión, conceder un plazo de diez días al Abogado del Estado para que presentase escrito de alegaciones y oír al mismo y al Ministerio Fiscal acerca de la procedencia de acumular la presente cuestión a las ya acumuladas núms. 494, 545, 561, 570, 807 y 808/85. Dicho trámite fue evacuado por ambos, mediante escritos registrados en fecha 26 de junio de 1987, en los que manifestaron la procedencia de la aludida acumulación, indicando expresamente el Abogado del Estado que la adecuación a la Constitución del art. 52 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado de 28 de diciembre de 1983, ha sido plenamente confirmada por la STC núm. 65/1987, recaída en el recurso de inconstitucionalidad núm. 222/1984.

10. Por providencia del Pleno de este Tribunal de 3 de abril de 1990, se acordó señalar el día 5 del mismo mes y año para la deliberación y votación de la presente Sentencia.

II. Fundamentos jurídicos

1. La duda sobre la adecuación a la Norma fundamental, y más concretamente a sus arts. 1, 9.3, 14, 31.1, 33.3, 39.1, 40, 41, 50 y 106.2 se plantea por el órgano judicial, en el presente supuesto, con referencia especifica a tres disposiciones, a saber: el art. 52 de la Ley 44/1983, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado; la Disposición adicional vigésima novena de la Ley 50/1984, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado, y el art. 3.2 de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, sobre Incompatibilidades del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas, así como la salvedad que se recoge en la Disposición adicional primera de la última Ley citada respecto del mencionado art. 3.2 de dicha Ley. Ahora bien, la segunda de las disposiciones cuestionadas a que se acaba de hacer referencia, no hace sino prorrogar, durante el ano 1985, la regulación establecida en la primera de dichas normas, por lo que, en realidad, a efectos del ulterior examen sobre el fondo de la duda suscitada, la cuestión puede muy bien reconducirse a la primera y a la última de las mencionadas disposiciones; cuyo contenido es, por otra parte, muy semejante, ya que el art. 52 de la Ley de Presupuestos para 1984, establecía que «la percepción de la pensión de jubilación de los distintos regímenes que integran el sistema de la Seguridad Social será incompatible con el ejercicio de cualquier cargo, profesión o actividad retribuida en cualesquiera Administraciones Públicas y Organismos constitucionales. Consecuentemente, acabada la situación de incompatibilidad descrita, se rehabilitará la percepción de la pensión reconocida»; y el art. 3.2 de la vigente Ley de Incompatibilidades, de 26 de diciembre de 1984, dispone que «el desempeño de un puesto de trabajo en el sector público, delimitado en el párrafo segundo del apartado 1 del artículo primero, es incompatible con la percepción de pensión de jubilación o retiro por Derechos Pasivos o por cualquier régimen de Seguridad Social público y obligatorio. La percepción de las pensiones indicadas quedará en suspenso por el tiempo que dure el desempeño de dicho puesto, sin que ello afecte a sus actualizaciones». Por tanto, lo que se cuestiona por el órgano judicial como eventualmente contrario a los preceptos de la Constitución es, en esencia, la incompatibilidad entre la percepción de haberes activos y pensiones, establecida en la primera norma cuestionada, prorrogada por la segunda, y que la última (incluyendo en ella no sólo el art. 3.2, sino también la salvedad que, con referencia al mismo, establece su Disposición adicional primera) ha recogido y establecido con vocación de permanencia.

2. Delimitado así el objeto fundamental del presente proceso constitucional, es necesario, no obstante, realizar con carácter previo, dos precisiones. La primera, indicada tanto por el Ministerio Fiscal como por el Abogado del Estado en sus respectivos escritos de alegaciones, se refiere a la estrecha vinculación existente entre lo planteado en la presente cuestión y el objeto de los recursos de inconstitucionalidad núms. 222/1984 y 272/1985, que fue, entre otros extremos, la adecuación a la Norma fundamental del art. 52 de la Ley de Presupuestos para 1984, en el primero de ellos, y la del art. 3.2 de la Ley de Incompatibilidades, de 26 de diciembre de 1984, en el segundo. Ambos recursos han sido ya resueltos por este Tribunal, el primero, mediante STC 65/1987, y el segundo, a través de STC 178/1989; de forma que la doctrina allí sentada sobre la eventual inconstitucionalidad de similares preceptos a los ahora cuestionados, ha de constituir un precedente básico en la actual resolución de la duda planteada.

La segunda consideración previa se refiere a la delimitación de lo que pueden entenderse como dos motivos distintos de inconstitucionalidad en el planteamiento de la cuestión y que, en consecuencia, requieren también un examen diferenciado. Uno, que atañe solamente a dos de las disposiciones cuestionadas, se refiere a un aspecto formal o procedimental, a saber: la utilización de la Ley de Presupuestos como vehículo normativo para regular la materia; el otro, que afecta a todas las normas cuestionadas, formula una duda sobre la constitucionalidad del contenido material o de fondo de tales disposiciones.

3. Comenzando por el problema formal o de procedimiento legislativo planteado, el órgano judicial proponente cuestiona si la Ley de Presupuestos, por su carácter temporal y contenido específico, puede establecer una regulación semejante en materia de pensiones de jubilación.

Aunque ciertamente no cualquier regulación puede ser el contenido normativo constitucionalmente admisible de las Leyes de Presupuestos, pues aquélla ha de guardar una directa relación con las previsiones de ingresos y las habilitaciones de gastos de los Presupuestos o con los criterios de política económica general en que se sustentan (STC 63/1986, fundamento jurídico 12; STC 65/1987, fundamentos jurídicos 4.º y 5.º; STC 134/1987, fundamento jurídico 6.º), ni tampoco cabe descartar que la regulación injustificada de una materia no estrictamente presupuestaria mediante las Leyes anuales de Presupuestos pueda, por la incertidumbre que origina, afectar al principio de seguridad jurídica, sin embargo la ahora cuestionada por este motivo por el Juez, referida precisamente al art. 52 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado, de 28 de diciembre de 1983, ya fue examinada por este Tribunal a propósito del recurso de inconstitucionalidad núm. 222/1984 y resuelta por STC 65/1987. Y la doctrina allí sentada-aplicable también a la Disposición adicional vigésima novena de la Ley de Presupuestos para 1985 ahora cuestionada-es que la Constitución, en su art. 134.2, configura como núcleo de la Ley de Presupuestos un contenido mínimo, necesario e indisponible que ha de estar constituido por los Presupuestos en sentido estricto, esto es la previsión de ingresos y la autorización de gastos, aunque tal contenido no es exclusivo y excluyente, pues no impide que, junto a la configuración de las correspondientes partidas, la Ley que aprueba dichos Presupuestos establezca otras disposiciones de carácter general en materias propias de la Ley ordinaria (excepción hecha de lo dispuesto en el apartado 7.º del mencionado art. 134) que guarden directa relación con los estados de autorización de gastos y de previsión de ingresos o con la orientación de la política económica en que se sustentan.

Resulta así que lo dispuesto en el art. 52 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado de 28 de diciembre de 1983 -y, en igual medida, en la Disposición adicional vigésima novena de la Ley de Presupuestos Generales del Estado de 30 de diciembre de 1984- tiene un efecto sobre la dimensión del gasto público, puesto que ambas disposiciones representan medidas tendentes a la reducción del mismo, y se presentan como específicamente vinculadas al equilibrio de las previsiones presupuestarias para los ejercicios correspondientes a 1984 y 1985, respectivamente; por lo que, como ya se dijera en la STC 65/1987, fundamento jurídico 7.º, resulta indiscutible la vinculación de estos preceptos a la materia presupuestaria en grado suficiente para considerar que su inclusión en la Ley de Presupuestos se encuentra constitucionalmente justificada por la conexión existente entre su contenido y los criterios de política económica que inspiran la normativa presupuestaria en que se incardinan.

Cuestión distinta es si para la regulación permanente de esa materia son las Leyes de Presupuestos, por su carácter esencialmente temporal, la norma legal más idónea o indicada, pero esta última objeción, que no incide en modo alguno sobre la inconstitucionalidad de dichas leyes sino sobre su eficacia temporal, desaparece además en el supuesto que se examina, pues la regulación que en ellas se estableció ha sido recogida luego con carácter general y permanente en el art. 3.2 de la Ley de Incompatibilidades de 26 de diciembre de 1984.

Por tanto, la duda inicial acerca de la adecuación constitucional de los dos primeros preceptos y referida a la naturaleza de las leyes en que fueron incluidos, debe ser despejada en el sentido de mantener su conformidad con la Constitución.

4. Pero, antes de entrar en el examen del fondo de la duda suscitada por el órgano judicial, hemos de referirnos a otra cuestión a la que se alude, también con carácter previo, en el Auto de planteamiento. Indica la Magistratura de Trabajo su vacilación entre el planteamiento de la presente cuestión de inconstitucionalidad, y el previo o simultáneo de una «cuestión prejudicial» ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, siguiendo la línea iniciada por el Tribunal Central de Trabajo, que así lo hizo mediante Auto de 21 de marzo de 1986. Esa referencia a dicha «cuestión prejudicial» (en realidad han sido cinco las cuestiones planteadas con similar objeto ante el Tribunal comunitario europeo por el Tribunal Central de Trabajo español), aconseja reseñar, siquiera brevemente, cuál ha sido la respuesta obtenida por las mismas en el ámbito comunitario en que fueron formuladas. Evidentemente, la resolución del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas no constituye precedente que resuelva, mediante su aplicación automática, la presente duda; ello sería, ante todo, inadecuado, porque aquella decisión se pronuncia sobre una duda suscitada en un plano jurídico diferente, cual es el del Derecho comunitario europeo; pero, además, en este supuesto y como ya se ha indicado anteriormente, son otras las decisiones, recaídas en este mismo ámbito constitucional, que deben considerarse como precedente esencial en la resolución del actual proceso constitucional.

Dicho lo anterior, ha de recordarse que el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas decidió esas cinco cuestiones planteadas por el Tribunal Central de Trabajo español, mediante resolución de 29 de septiembre de 1987, en la que declaró que ninguno de los preceptos del Tratado de la Comunidad respecto de los cuales se planteaba la eventual infracción comunitaria -arts. 2, 117 y 118- se oponen a que la legislación nacional introduzca una prohibición de acumulación de una pensión de jubilación con una remuneración de funcionario, que implique una reducción de los ingresos de los afectados. De la anterior decisión importa destacar, asimismo, la declaración que el Tribunal comunitario realiza acerca del carácter esencialmente programático de la disposición que establece el art. 117 del Tratado respecto de la necesidad de promover la mejora de las condiciones de vida y trabajo de los trabajadores, a fin de conseguir su equiparación por la vía del progreso; y que, aunque ello no implica que dichos objetivos sociales carezcan de todo efecto jurídico, su realización debe ser el resultado de una política social cuya definición corresponde a las autoridades nacionales competentes. Esta declaración, aun producida en diferente ámbito, merece ser considerada, ante la reiterada referencia que, en el Auto de planteamiento de la presente cuestión, se hace a la regresión que implican las disposiciones cuestionadas y al límite que significan en el deseable progreso económico y social.

5. En el análisis sobre el fondo de la duda constitucional planteada, ha de distinguirse, no obstante, entre lo que puede considerarse como núcleo central de la argumentación en el Auto de planteamiento-constituido por la eventual vulneración de los arts. 1, 9.3, 33.3 y 106.2 de la C.E.- y la lesión de los restantes preceptos constitucionales indicados en el mismo -arts. 31.1, 39.1, 40, 41 y 50 C.E,-; pues la estimación de estos últimos se encuentra vinculada y depende, en cierta medida, de la respuesta que se dé a la duda que suscitan aquellos preceptos. Por esta razón, y porque también el Ministerio Fiscal ha centrado la causa de estimación de la presente cuestión en la vulneración de los principios de irretroactividad y seguridad jurídica consagrados en el art. 9.3 C.E., examinaremos en primer término la infracción del referido precepto constitucional y de los que con él se relacionan, esto es, el valor de la justicia en su vertiente de interdicción de una regulación arbitraria y discriminatoria (art. I C.E.), y la expropiación de derechos, que se afirman adquiridos o consolidados, sin la correspondiente indemnización (arts. 33.3 y 106.2 C.E.).

Ahora bien, el Auto de planteamiento comienza por sentar la duda de inconstitucionalidad mediante la referencia a tres extremos que considera esenciales, a saber: La situación de compatibilidad entre haberes activos y pasivos de los funcionarios públicos con anterioridad a la promulgación de las normas cuestionadas, su eliminación por éstas, y la inexistencia de una causa que justifique esta última decisión del legislador. Con relación a cada uno de estos extremos es preciso realizar, a su vez, tres puntualizaciones esenciales de las que hemos de partir en la consideración posterior de las infracciones constitucionales que se denuncian.

Respecto de la situación de compatibilidad anterior entre haberes activos y pasivos de los funcionarios públicos, ha de recordarse, en la línea de lo expuesto en la STC 65/1987, fundamento jurídico 18, que dicha situación no constituía sino una situación de hecho excepcional, con respecto a la regla general de incompatibilidad establecida en el Régimen de la Seguridad Social. Pues, en efecto, la Ley General de Seguridad Social (Texto refundido, aprobado por Decreto 2065/1974, de 30 de mayo) establece, en su art. 156.2 una prohibición general de compatibilidad entre el disfrute de la pensión de jubilación y el trabajo del pensionista. Esta regla de incompatibilidad, que recogía también con anterioridad la Ley Articulada de la Seguridad Social, de 21 de abril de 1966, fue concretada en el art. 16.1 de la Orden de 18 de enero de 1967, refiriéndola a «todo el trabajo del pensionista, por cuenta propia o ajena, que dé lugar a su inclusión en el campo de aplicación del régimen general, o de alguno de los regímenes especiales de la Seguridad Social, previstos en los núms. 2 y 3 del art. 10 de la Ley General de la Seguridad Social (L.G.S.S.)». Pues bien, el régimen especial de los funcionarios públicos es uno de los que menciona expresamente el art. 10 de dicha Ley y que fue establecido por la Ley 29/1975, de 27 de junio, y el Decreto 843/1976, de 18 de marzo. De esta forma, la consideración conjunta del art. 156.2 de la L.G.S.S. y de lo dispuesto en el art. 16.1 de la Orden de 18 de enero de 1967, antes citada, lleva a la conclusión de que, desde el establecimiento de su régimen especial, podían los funcionarios públicos haber quedado afectados por aquella regla general de incompatibilidad. Es cierto, sin embargo, que la práctica administrativa, que se concretó en una Resolución de la Dirección General de la Seguridad Social, de 29 de junio de 1979 (carente de publicación oficial), autorizó dicha compatibilidad, pero no lo es menos que ya la jurisprudencia del Tribunal Supremo, a partir de su Sentencia de 5 de julio de 1986, puso de manifiesto el tratamiento favorable y excepción injustificada que, para los funcionarios públicos, implicaba aquella práctica, así como la corrección que de la misma supuso el art. 52.1 de la Ley 44/1983, de Presupuestos Generales del Estado para 1984. Así pues, desde esta primera perspectiva, la situación de compatibilidad respecto de los funcionarios constituía una ventaja o beneficio excepcional y contrario a la normativa general vigente.

En segundo lugar, se alude a la eliminación de dicha situación de compatibilidad por las Leyes aquí cuestionadas. En este punto se ha de precisar, que, en efecto, dichas normas han venido a corregir tal situación, como se afirmó en la STC 65/1987, mediante una declaración de sometimiento de los funcionarios públicos al régimen general de incompatibilidades establecido en la L.G.S.S., pero no mediante la supresión total de dicho beneficio, sino a través de la suspensión de percepción de ambos haberes durante el tiempo en que se desarrolle el trabajo activo y sin merma de las actualizaciones correspondientes a la prestación. En otras palabras, se trata -y así se ha dicho también en la STC 178/1989, fundamento jurídico 10, «de una incompatibilidad temporal, en la medida en que el derecho al percibo de la correspondiente pensión no se pierde por el hecho de optar por el referido puesto de trabajo, sino que, su efectividad queda en suspenso por el tiempo que dure el desempeño de dicho puesto, sin que ello afecte, por lo demás, a la actualización de la correspondiente pensión».

En tercer lugar, se afirma por el órgano judicial proponente que no existe justificación en la modificación de la situación de compatibilidad operada por las leyes que se cuestionan. A la vista de lo ya expuesto, no es posible mantener tal apreciación, y basta al respecto con recordar lo dicho en la repetida STC 65/1987 (fundamento jurídico 18), esto es, que el art. 52.1 de la Ley 44/1983 lleva a cabo la corrección de un tratamiento discriminatorio irregularmente producido, mediante una situación de hecho contraria a la normativa vigente. Esa es su justificación esencial, la supresión de ese beneficio o ventaja de que disfrutaban los funcionarios públicos, en desigualdad con los restantes destinatarios de la normativa general vigente en materia de Seguridad Social.

6. Partiendo de las anteriores premisas, ha de analizarse, a continuación, la eventual vulneración de los diferentes preceptos constitucionales, comenzando por los arts. 1, 9.3, 33.3 y 106.2 de la C.E.

En el reproche de arbitrariedad (art. 9.3 C.E) debe incluirse, asimismo, el relativo a la lesión del valor «justicia», que consagra el art. 1 de la Norma fundamental, porque este último concepto se utiliza por el órgano judicial en el sentido de regulación arbitraria y carente de justificación razonable. Sin embargo, ninguna de esas dos supuestas vulneraciones puede ser admitida. Como se indicó en la STC 108/1986 (fundamento jurídico 18), cuando se examina un determinado precepto legal desde la perspectiva de su supuesta «arbitrariedad», el análisis se ha de centrar en verificar si tal precepto establece una discriminación, o bien, si aun no estableciéndola, carece de toda explicación racional. Pues bien, ambos reproches resultan claramente excluidos en este supuesto; las normas legales cuestionadas han venido a suprimir precisamente la situación de desigualdad de tratamiento a que ya se ha hecho referencia y en modo alguno se encuentran carentes de fundamento, sino que se justifican precisamente en la supresión de la situación discriminatoria anterior. Por tanto, ni vulneran el principio de interdicción de la arbitrariedad, ni el de justicia, que estrechamente se vincula al mismo, siempre que este último concepto no se vacíe de contenido a fuerza de extenderlo y ampliarlo ilimitadamente, sin perjuicio de lo que más adelante se dirá a propósito de la «justicia social», a que también se alude en el Auto, y en relación con otros preceptos constitucionales más próximos a dicho concepto.

En lo que hace al principio de seguridad jurídica, entendida su vulneración como incertidumbre o inseguridad ante lo que se afirma previamente como derecho consolidado o adquirido, ha de precisarse, ante todo, que, en este caso y según lo expuesto en las SSTC 99/1987, fundamento jurídico 6.º, y 178/1989, fundamento jurídico 10, no cabe hablar de tales derechos adquiridos, sino de una situación de beneficio o ventaja que se ha disfrutado por el funcionario y en cuyo mantenimiento invariable -contrario a la normativa general vigente- no se estima razonable que tuviese derecho a confiar, por lo que no resulta vulnerado el principio de seguridad jurídica. El derecho a una pensión no debe confundirse con el derecho a que la regulación legal de su percepción pueda ser lícitamente alterada por el legislador, en razón a una causa de incompatibilidad que suspenda temporalmente su disfrute, y que además venga a igualar dicha situación con la regulación establecida en el régimen de la Seguridad Social, respecto de todos los demás destinatarios de la norma.

7. Idénticas consideraciones llevan a excluir también la duda sobre la vulneración del principio de interdicción de la retroactividad del art. 9.3 C.E., y del derecho a no ser privado de derechos sin indemnización, que consagra el art. 33.3 de la Constitución; pues si, como se ha señalado, no existe tal derecho a mantener la regulación legal del beneficio por parte del funcionario público, tampoco puede afirmarse que la normativa legal que, por causa de incompatibilidad, suspenda su disfrute, actúe retroactivamente, limitando o restringiendo ese supuesto derecho adquirido y previo, que no es tal. Y, tampoco puede sostenerse, por la misma razón, que haya existido una privación de tal «derecho» sino la supresión de la mencionada ventaja o beneficio que, por tanto, no incide en el derecho reconocido por el art. 33.3 C.E. Ambas consideraciones no constituyen, por lo demás, sino reiteración de lo que ya se señalara en la STC 65/1987, respecto del art. 52 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1984, y en la STC 178/1989, respecto del art. 3.2 de la Ley de Incompatibilidades del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas, de 26 de diciembre de 1984. En esta última Sentencia se ha afirmado, concretamente, que modificar el sistema de incompatibilidades de los funcionarios prohibiendo la percepción simultánea de haberes activos y pasivos, no constituye una «ablación de derechos», una expropiación de los mismos sin garantía indemnizatoria, para concluir que, «no hay, pues, vulneración del derecho de propiedad del art. 33.3 de la C.E., ni del principio de irretroactividad de disposiciones restrictivas de derechos individuales reconocido en el art. 9.3 C.E. sino sólo alteración de su régimen en el ámbito de la potestad del legislador constitucional mente permisible; ni el derecho de propiedad tiene que ver con el contenido de la función pública, ni frente a un cambio legislativo de la regulación de dicha función pueden esgrimirse derechos individuales, porque no se trata de la supresión de derechos relativos a la percepción de pensiones, sino de establecimiento de límites que no privan al beneficiario de derechos individuales, en cuanto éstos no resultan sino de una regulación o sistema legal, por lo que, a lo sumo, puede hablarse de privación de un beneficio o ventaja, pero no de un derecho constitucionalmente reconocido».

La infracción del art. 106.2 C.E., que aparece vinculada en el Auto de planteamiento a lo argumentado en torno a la lesión del art. 33.3 de la C.E. resulta también excluida por simple remisión a lo que se señaló en la STC 134/1987, esto es, que «la actividad legislativa queda fuera de las previsiones del citado artículo de la Constitución, pues, entre el funcionamiento de los Servicios a que aquel precepto se refiere, no puede comprenderse la función del legislador».

8. Despejada la duda acerca de la vulneración de los anteriores preceptos, procede examinar ahora la de un segundo grupo de artículos constitucionales que en la argumentación del órgano judicial se vinculan a la infracción del objetivo general consistente en el progreso social y económico. Se afirma así, en el Auto de planteamiento, que al suprimirse, mediante las disposiciones cuestionadas, una segunda fuente de ingresos del funcionario, privándole de un derecho previamente reconocido y adquirido por el mismo, se han podido lesionar concretamente, los siguientes preceptos: el art. 31.1 C.E. (contribución a los gastos públicos en condiciones de igualdad y progresividad y sin medidas confiscatorias) y, en relación con el mismo, el derecho de igualdad que consagra el art. 14 de la C.E., el art. 39.1 C.E. (protección social y económica de la familia), el art. 40 C.E. (promoción del progreso social), el art. 41 C.E. (establecimiento de un régimen publico de Seguridad Social que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad) y, final mente, el art. 50 C.E. (derecho a una pensión adecuada y periódicamente actualizada).

La lesión de los dos primeros preceptos ha de descartarse en virtud de lo ya expuesto respecto de las primeras vulneraciones constitucionales examinadas, porque, según se ha razonado, ni puede hablarse en este supuesto de expropiación o confiscación de derechos patrimoniales, ni puede mantenerse tampoco que esta regulación del legislador, que suprime el disfrute de aquel beneficio o ventaja, cause desigualdad alguna, sino todo lo contrario, esto es, la supresión de una discriminación preexistente, y la corrección de un desequilibrio previo, respecto de los restantes perceptores de prestaciones que, según la regla general del régimen de Seguridad Social, se encontraban afectados por tal incompatibilidad.

9. Por último, y en lo que hace a la presunta infracción de los arts. 39.1, 40, 41 y 50 de la Constitución, se ha de partir de la consideración, expuesta en varias resoluciones de este Tribunal, acerca de la naturaleza esencial del sistema de Seguridad Social y de las prestaciones que en él se integran. Así, «el carácter público y la finalidad constitucionalmente reconocida del sistema de Seguridad Social supone que éste se configure como un régimen legal, en que tanto las aportaciones de los afiliados como de las prestaciones a dispensar, sus niveles y condiciones, vienen determinados, no por un acuerdo de voluntades, sino por reglas que se integran en el ordenamiento jurídico y que están sujetas a las modificaciones que el legislador introduzca. No puede excluirse por ello, que el legislador, apreciando la importancia relativa de las situaciones de necesidad a satisfacer, regule, en atención a las circunstancias indicadas, el nivel y condiciones de las prestaciones a efectuar, o las modifique para adaptarlas a las necesidades del momento» (STC 65/1987, fundamento jurídico 17).

Pues bien, descendiendo al supuesto que se examina, ha de descartarse también la infracción de los citados preceptos constitucionales, porque, en primer lugar, no es a la garantía del equilibrio cuota-prestación a lo que tiende el sistema, sino al remedio o corrección de situaciones de necesidad, que es lo que constituye su finalidad esencial; el legislador no hace, pues, sino apreciar esas necesidades, teniendo en cuenta el contexto general en que se produzcan, y en conexión con las circunstancias económicas, las disponibilidades de medios y las necesidades de los diversos grupos sociales. Finalmente, se ha de señalar también, que, en el supuesto que nos ocupa, esa regulación legal que, en efecto, ha modificado la situación de compatibilidad existente y ha suprimido el beneficio de doble percepción que se disfrutaba con anterioridad, se ha realizado mediante la suspensión temporal de su disfrute, pero, sin afectar ni a la actualización de la correspondiente pensión, ni a su misma percepción, bien en el futuro, una vez que el funcionario deje de percibir sus ingresos o haberes activos, o bien en el presente, en el supuesto de que el interesado opte ya por la percepción única de la prestación pasiva. Todo lo cual lleva, necesariamente, a desestimar también, en relación con este último grupo de preceptos, la duda de constitucionalidad que se ha planteado.

FALLO

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,

Ha decidido

Desestimar la cuestión de inconstitucionalidad núm. 1368/86, planteada por la Magistratura de Trabajo (actual Juzgado de lo Social) núm. 9 de Madrid.

Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».

Dada en Madrid, a cinco de abril de mil novecientos noventa.