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El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Tomás y Valiente, Presidente, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, don Jesús Leguina Villa, don Luis López Guerra, don José Luis de los Mozos y de los Mozos, don Álvaro Rodríguez Bereijo, don Vicente Gimeno Sendra y don José Gabaldón López, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de inconstitucionalidad núm. 986/1985, planteado por el Abogado del Estado, en representación del Gobierno de la Nación, contra las expresiones «o definitivas» y «o definitivo» contenidas en las letras a) y b) del art. 46.3 de la Ley 20/1985, de 25 de julio, del Parlamento de Cataluña, de prevención y asistencia en materia de sustancias que puedan generar dependencia, publicada en el «Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña», representado por su Presidente, el M. H. Sr. Miguel Coll i Alentorn, y la Generalidad de Cataluña, representada por el Abogado de la Generalidad don Ramón Gorbs i Turbany. Ha sido Ponente el Magistrado don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, quien expresa el parecer del Tribunal.

I. Antecedentes

1. El día 7 de noviembre de 1985, tiene entrada en este Tribunal escrito del Abogado del Estado en el que, debidamente autorizado al efecto por el Consejo de Ministros, interpone recurso de inconstitucionalidad contra las expresiones «o definitivas» y «o definitivo» contenidas en las letras a) y b) del art. 46.3 de la Ley del Parlamento de Cataluña 20/1985, de 25 de julio, por estimar que contradicen el límite predispuesto en el art. 149.1.1 C.E.

2. En el escrito del recurso se afirma que la sanción prevista en el art. 46.3 de la Ley catalana 20/1985 ha de incluirse en el título competencial relativo a la sanidad, dándose en este supuesto las condiciones de competencia de la Comunidad sobre la materia sustantiva a que la potestad administrativa sancionadora se refiere (art. 17.1 E.A.C.) y rango suficiente (art. 25.1 C.E.) en la norma sancionadora, por lo que la cuestión se centra en el necesario respeto del límite establecido en el art. 149.1.1 C.E. interpretado de acuerdo a la STC 87/1985, según la cual la modulación autonómica de las sanciones no podrá introducir divergencias irrazonables y desproporcionadas al fin perseguido respecto del régimen jurídico aplicable en todo el territorio nacional. La norma sancionadora autonómica habrá de atenerse a lo dispuesto en el art. 149.1.1 C.E., no pudiendo prever sanciones que difieran, sin fundamento razonable, de lo ya recogido en la normación válida para todo el territorio. La Sentencia 87/1985 declaró inconstitucional la sanción de cierre definitivo prevista en el art. 23.1 de la Ley catalana 15/1983, teniendo en cuenta el contenido del art. 10.5 del Real Decreto 1945/1983.

El Abogado del Estado entiende aplicable al presente caso la doctrina y la solución de la STC 87/1985, incluso aunque no exista en el presente caso un paralelismo exacto entre la sanción estatal y la autonómica. Ello, en primer lugar, porque la delimitación de la competencia sancionadora administrativa no se sitúa en el plano de la relación «bases estatales-desarrollo legislativo autonómico», sino en el límite predispuesto en el art. 149.1.1 C.E. que opera con independencia del alcance, exclusivo o limitado al desarrollo legislativo de bases estatales, de la competencia autonómica ejercida. Por otro lado, la Ley 26/1984, de 19 de julio, y el Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio, incluyen en su ámbito la prevención y protección sanitaria (a que responde la normativa sancionadora catalana) y constituyen normación válida para todo el territorio, por lo que la modulación de las sanciones por la Comunidad Autonóma ha de respetar en lo fundamental el esquema sancionatorio de la Ley 26/1984, sin introducir un salto cualitativo que rompa la unidad de aquél. Esa legislación estatal no recoge sanción consistente en la suspensión de actividades o cierre definitivo de Empresas locales o establecimientos, sino sólo una sanción complementaria de cierre temporal por un plazo máximo de cinco años, por lo que, al no estar prevista en la legislación sancionatoria estatal el cierre definitivo, han de considerarse inconstitucionales las expresiones «o definitiva» y «o definitiva» de las letras a) y b) del art. 46.3 de la Ley catalana 20/1985.

3. Admitido a trámite el recurso de inconstitucionalidad por providencia de 13 de noviembre de 1985, se dio traslado de la demanda al Congreso de los Diputados y al Senado así como al Parlamento y al Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, a efectos de personación y alegaciones, publicándose también la incoación del asunto en el «Boletín Oficial del Estado» y «Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma de Cataluña». Se han personado la Generalidad de Cataluña, representada por el Abogado de la Generalidad don Ramón Gorbs i Turbany, y el Parlamento de Cataluña, representado por su Presidente el M. H. señor Miguel Coll i Alentorn.

4. El Abogado de la Generalidad de Cataluña, en su escrito de alegaciones, precisa que no se discute ni la titularidad competencial ni el rango de la norma sino sólo la divergencia de la modulación de las sanciones previstas en los apartados a) y b) del art. 46.3 de la Ley catalana 20/1985, en relación al régimen jurídico sancionatorio aplicable a todo el territorio nacional. El único argumento de la demanda es la doctrina establecida en la STC 87/1985, que establece un límite a la norma sancionadora autonómica en virtud del art. 149.1.1 C.E., límite relativo, pues sólo llega hasta donde llegue la normación válida para todo el territorio, e incluso en tal caso, las Comunidades Autónomas pueden introducir y prever sanciones que difieran de lo ya recogido en la normación válida para todo el territorio si existe un fundamento razonable.

En el presente caso, la demanda reconoce que no existe un paralelismo exacto en la legislación estatal, pero trata de invocar la Ley 26/1984, de 19 de julio, general para la defensa de los consumidores y usuarios. Ha de tenerse en cuenta que esta Ley estatal invoca el art. 51 C. E., mientras que la Ley catalana responde al mandato contenido en el art. 43 C.E. La diversa cobertura constitucional de ambas normas pone de manifiesto que el ámbito material de cada una de ellas es también distinto y singularizado, y que la común referencia a la salud no puede ser aquí elemento de conexión, puesto que en la Ley catalana no se protege al consumidor o usuario, sino directamente a la salud pública, evitando precisamente el consumo de drogas. En estas condiciones, es imposible afirmar que el precepto impugnado no respete o rompa en lo fundamental el esquema sancionatorio resultante de la Ley 26/1984, ya que no existe paralelismo entre la norma estatal y la norma autonómica, como existía en el caso de la STC 87/1985. La Ley 20/1985 tipifica, en su art. 45, una serie de infracciones relativas al incumplimiento de lo establecido en diversos artículos de la misma, cuyo contenido permite deducir que, al regular estas infracciones la Ley catalana, en modo alguno ha dado un contenido detallado a infracciones ya tipificadas en el art. 34 de la Ley estatal 26/1984, pues se trata de una Ley más específica y de objeto claramente diverso, en la que prevalece el título específico de la sanidad sobre cualquier otro (STC 71/1982), mientras que las infracciones de la Ley estatal están pensadas para atender a necesidades no estrictamente sanitarias.

Pero, aun en el caso de que, a efectos meramente dialécticos, la Ley 26/1984 y el Real Decreto 1945/1983 pudieran entenderse como paralelos de la norma autonómica, el «salto cualitativo» del carácter definitivo de la clausura estaría plenamente justificado en el mayor riesgo sanitario social que con la norma autonómica se pretende prevenir, al tratarse de infracciones en materia de sustancias que pueden generar dependencia. La singularidad de la materia objeto de la norma autonómica constituye el más razonable de todos los fundamentos para romper la unidad de esquema sancionatorio.

Junto a estos argumentos, existe otro de carácter positivo, pues la legislación estatal en materia de sanidad contempla la facultad de clausura definitiva por razones de salud pública de Centros, Servicios y establecimientos sanitarios en el art. 2 h) del Decreto 2177/1978, facultad que ha sido transferida a Cataluña por el Real Decreto 2210/1979. Si existe una norma estatal que prevé el cierre definitivo de establecimientos sanitarios por razones de salud pública, no puede discutirse la constitucionalidad ni el cierre de los establecimientos sanitarios señalados en los arts. 35 y 36 de la Ley en causa, ni incluso de otros establecimientos que por las materias que expenden se hacen acreedores del mismo tratamiento y, en consecuencia, del mismo régimen sancionatorio. También otras normas estatales han previsto, en los casos de reincidencia en infracciones graves, la clausura o suspensión definitiva, así, por ejemplo, el art. 12.4 de la Ley 42/1975. La adopción de medidas como las previstas en el art. 46.3, a) y b), de la Ley 20/1985, no carece, pues, de precedentes o paralelos en la legislación estatal cuando se trata de salvaguardar la salud pública, lo que confirma que las mismas no rompen la unidad en lo fundamental del esquema sancionatorio, sino que se ajustan plenamente al mismo, no pudiendo, por esta razón, ser declaradas inconstitucionales.

5. El Parlamento de Cataluña, en su escrito de alegaciones, muestra su discrepancia en cuanto a la atracción competencial de la materia sanitaria en relación con el resto de materias contenidas en la Ley catalana, señalando cómo la misma contiene regulaciones que, encuadrables en diversas materias, publicidad de productos o comercio interior, que son competencia exclusiva de la Generalidad, de modo que sólo alguna de las infracciones, como son las previstas en los arts. 35 y 36 de la Ley, podrían encuadrarse en la competencia en materia de sanidad. Concluye de esta manera que únicamente será posible la aplicación de cierre o suspensión definitiva en los supuestos materiales contenidos en los arts. 15, 16, 17, 18, 19, 24, 25, 26, 27 y 31.1, regulador de materias sobre las que la Generalidad ostenta competencia exclusiva, o bien, siendo compartida, la inexistencia de bases reguladoras de la materia objeto de la Ley habilitan a la Generalidad, en uno y otro supuesto, a establecer un régimen específico de sanciones. El art. 149.1.1 C.E. no impide la potestad normadora sancionadora de las Comunidades Autónomas que ostente competencia sobre la materia sustantiva de que se trate (SSTC 87/1985 y 102/1985), habiendo de tenerse en cuenta también la doctrina sentada en la STC 37/1981.

Los límites del ejercicio de la potestad normativa sancionadora, para garantizar la igualdad de todos los españoles, permite en todo caso introducir a la normativa autonómica variaciones cuantitativas y cualitativas siempre que respondan a un fundamento razonable y no sean desproporcionadas al fin perseguido, sin que puedan hacerse recaer sobre la legislación autónoma las consecuencias de la falta de previsión normativa del Estado en una materia como la cuestionada. La sanción de cierre o suspensión definitiva resulta razonable, pues se aplica ante la constante y continuada reincidencia de los infractores y la grave y especial trascendencia de la infracción, permitiendo esta sanción excepcional asegurar la efectividad de los preceptos sustantivos, frente a otras sanciones ineficaces ante la contumaz voluntad infractora manifestada en tal tipo de reincidentes actuaciones.

No cabe aceptar como criterio de valoración la Ley 26/1984, de 19 de julio, relativa a la disciplina de la protección del consumidor que persigue finalidades totalmente distintas a la de la Ley catalana, que trata de impedir el consumo de determinadas sustancias mediante medidas prohibitivas dirigidas no a proteger al consumir sino, al contrario, a reducir o a suprimir el consumo. La finalidad de ambas normas son divergentes, lo mismo que su objeto, por lo que es imposible que pueda considerarse como base para la Ley catalana.

No habiendo infringido los contenidos a que hace referencia el art. 149.1.1 C.E. ni superados los límites establecidos por bases estatales por inexistencia de las mismas, criterios ambos en que se pretende basar la impugnación de la norma catalana, el recurso debe ser desestimado.

6. El Pleno, por providencia de 18 de junio de 1991, señaló para deliberación y votación del presente recurso el día 20 del mismo mes y año.

II. Fundamentos jurídicos

1. El presente recurso tiene por objeto la posible divergencia, respecto a la correspondiente regulación sancionadora estatal, válida para todo el territorio nacional del carácter definitivo de las sanciones previstas en los apartados a) y b) del art. 46.3 de la Ley 20/1985, de 25 de julio, del Parlamento de Cataluña, de prevención y asistencia en materia de sustancias que pueden generar dependencia, divergencia que el Abogado del Estado entiende incompatible con el art. 149.1.1 C.E.

El Abogado del Estado reconoce la competencia en la materia de la Comunidad Autónoma y el rango suficiente en la norma sancionadora. Sin embargo, considera que la sanción establecida supone introducir divergencias irrazonables y desproporcionadas al fin perseguido respecto al régimem jurídico aplicable en otras partes del territorio (art. 149.1.1 C.E.), dado que, de acuerdo con la STC 87/1985, «la norma sancionadora autonómica habrá de atenerse a lo dispuesto en el art. 149.1 C.E., de modo que no podrá introducir tipos ni prever sanciones que difieran, sin fundamento razonable, de los ya recogidos en la normación válida para todo el territorio».

No se discute ni la titularidad competencial del Parlamento de Cataluña para dictar la Ley y para tipificar las infracciones ni el rango legal de la disposición que establece las sanciones, sino sólo el haber previsto una sanción, el cierre definitivo de establecimientos, no prevista en la normación correspondiente estatal. La demanda basa la argumentación de su pretensión de inconstitucionalidad exclusivamente en la STC 87/1985, que declaró la inconstitucionalidad de la expresión «o defintiva», en relación con la sanción de clausura de Empresa o industria que hubiera incurrido en infracción muy grave que establecía el art. 23.1 de la Ley 15/1983, de 14 de junio, del Parlamento de Cataluña, sobre higiene y control alimentario, y entiende aplicable no sólo la doctrina de esta Sentencia sino también el fallo de la misma al precepto impugnado en el presente proceso.

Según la STC 87/1985, el art. 149.1.1 C.E. supone un límite a la normación sancionadora autonómica, derivado de su carácter de normación limitada ratione loci, y ello en función de que la previsión de ilícitos administrativos suponga siempre una delimitación negativa del ámbito del libre ejercicio del derecho, cuya igualdad de goce en todo el territorio nacional trata de asegurar el art. 149.1.1. Como tal límite implica que, aunque la legislación sancionadora autonómica pueda modular tipos y sanciones, al hacerlo no debe romper «la unidad en lo fundamental del esquema sancionatorio». En el caso de que la norma sancionadora autonómica introduzca tipos o prevea sanciones que difieran de los recogidos en la normación establecida por el Estado para todo el territorio nacional, es exigible que esa desigualdad tenga un fundamento razonable, de modo que las disposiciones autonómicas «no introduzcan divergencias irrazonables y desproporcionadas al fin perseguido respecto del régimen jurídico aplicable en otras partes del territorio» (art. 149.1.1 C.E.).

Tiene razón el Abogado del Estado cuando afirma que aquí no se está tanto ante la clásica relación ley básica estatal-ley autonómica, sino ante una relación distinta, cercana al juicio de igualdad del art. 14 C.E., de modo que en la comparación entre la norma estatal y la norma autonómica debe hacerse un doble juicio, el de equivalencia para comprobar que se trate de situaciones comparables, y el de la justificación, en su caso, de la desigualad de trato, o sea, si la misma tiene un fundamento razonable y proporcionado en relación al fin perseguido.

Para que pueda operar ese límite específico y excepcional del art. 149.1.1 C.E., en su función de asegurar la igualdad en el ejercicio de derechos y cumplimiento de deberes constitucionales en todo el territorio del Estado —en este caso, la garantía institucional de la libertad de empresa (art. 38 C.E.) en relación con el bien constitucionalmente protegido en el art. 139.2 C.E.—, han de darse dos condiciones: en primer lugar, la existencia de un «esquema sancionatorio» estatal, que afecte a estos derechos y deberes constitucionales, y, en segundo lugar, que la normativa sancionadora autonómica suponga una divergencia cualitativa sustancial respecto a esa normativa sancionadora estatal que produzca una ruptura de la unidad en lo fundamental del esquema sancionatorio que pueda calificarse además de irrazonable y desproporcionada al fin perseguido por la norma autonómica.

De acuerdo con esos criterios, hemos de valorar la conformidad a la Constitución del precepto impugnado.

2. En relación con el elemento de comparación, ha de tenerse en cuenta que, como sostienen la Generalidad y el Parlamento de Cataluña, la norma cuestionada no debe ser incluida dentro de la materia de defensa del consumidor, como hace el Abogado del Estado al invocar la Ley General de Defensa de los Consumidores y Usuarios 26/1984, de 19 de julio, y el Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio, sino el correspondiente a la materia sanitaria, dado que se trata de la prevención y asistencia en materia de sustancias que puedan generar dependencia, y cuyo consumo no se trata de ordenar sino, precisamente, de eliminar, siendo ilícita, salvo excepciones, su comercialización. Como hemos dicho en la STC 71/1982, «el carácter específico de la sanidad respecto del plural de la defensa del consumidor determina que la inclusión en regla de más alto alcance debe ceder ante la regia más especial (fundamento jurídico 6.º). En consecuencia, no puede considerarse como elemento válido de comparación el que nos propone el Abogado del Estado, la Ley 26/1984, de 19 de julio, y el Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio, sino la legislación sancionadora estatal en relación con la sanidad. La representación de la Generalidad cita diversas disposiciones estatales en materia sanitaria en que está prevista la clausura definitiva de centros y establecimientos, a las que ha de añadirse hoy el art. 31.2 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, que prevé explícitamente la posibilidad de que las autoridades sanitarias competentes puedan ordenar la clausura definitiva de centros y establecimientos «por requerirlo la salud colectiva o por incumplimiento de los requisitos exigidos para su instalación y funcionamiento», medida que se añade a la sanción de cierre temporal prevista en el núm. 2 del art. 36 de la propia Ley, como alegó la representación de la Generalidad en el trámite de suspensión del precepto impugnado.

Para el Abogado del Estado, deben diferenciarse entre las medidas cautelares de posible adopción como consecuencia de actuaciones e inspecciones de control sanitario, que los arts. 2 h) del Real Decreto 2177/1978, y 31.2 de la Ley 14/1986 describen como clausura definitiva (como cierre indefinido de carácter cautelar) y la sanción de cierre temporal de establecimiento, servicio o instalación acotada a un plazo máximo de cinco años en el art. 36.2 de la nueva Ley 14/1986. Desde esta perspectiva, la discrepancia con el esquema sancionatorio estatal sería más bien de carácter técnico, siempre que se acepte la tesis del Abogado del Estado de que ha de ser considerada, pese a su carácter definitivo, como una simple medida cautelar la referencia (contenida en la normativa sancionadora estatal en el momento de establecerse la norma autonómica [art. 2 h) del Decreto 2177/1978, de 1 de septiembre], y en la normativa hoy vigente (art. 31.2 de la Ley 14/1986) a la «clausura definitiva de los centros y establecimientos, por requerirlo la salud colectiva o por incumplimiento de los requisitos exigidos para su instalación y funcionamiento». Pues, incluso así, y en relación a los valores constitucionales en juego, la igualdad de los españoles en el ejercicio del derecho de libertad de empresa (que en el caso presente ha de ponerse en conexión también con el art. 139.2 C.E. en cuanto a la libertad de establecimiento y libre circulación de bienes), dada la equivalencia de resultados, no cabe constatar que exista una ruptura del esquema sancionatorio estatal que produzca ese vedado efecto desigualatorio.

Además, ha de tenerse en cuenta la naturaleza específica de las infracciones que la legislación catalana toma en consideración, no un tema general de salud pública, sino un tema específico relativo a sustancias que puedan generar dependencia, con el consiguiente riesgo sanitario y social que con la norma autonómica se pretende prevenir, y cuya trascedencia resulta evidente. La singularidad de la materia objeto de la norma autonómica constituye un fundamento razonable susceptible de eliminar la calificación de arbitraria o desproporcionada al fin perseguido de la eventual diferencia en el grado de sanción establecida, en su caso, respecto del régimen jurídico sancionatorio aplicable en todo el Estado (el art. 36.2 de la Ley 14/1986 en cuanto establece un límite máximo de cinco años para el cierre temporal de establecimientos), al no existir una previsión sancionadora estatal con ese grado de especificidad. Por tanto, de existir, como sostiene el Abogado del Estado, un «salto sancionador cualitativo», la ruptura de la unidad del esquema sancionatorio no introduce divergencias irrazonables y desproporcionadas al fin perseguido respecto a las sanciones previstas en la normación del Estado.

FALLO

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, por la autoridad que le confiere la Constitución de la Nación Española,

Ha decidido

Desestimar el presente recurso de inconstitucionalidad.

Publíquese esta Sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».

Dada en Madrid, a veinte de junio de mil novecientos noventa y uno.—Firmado: Francisco Tomás y Valiente.—Femando García-Mon y González Regueral.—Carlos de la Vega Benayas.—Eugenio Diaz Eimil.—Miguel Rodriguez-Piñero y Bravo-Ferrer.—Jesús Leguina Villa.—Luis López Guerra.—José Luis de los Mozos y de los Mozos.—Alvaro Rodríguez Bereijo.—Vicente Gimeno Sendra.—José Gabaldón López.—Rubricados.