Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por doña María Emilia Casas Baamonde, Presidenta, don Guillermo Jiménez Sánchez, don Vicente Conde Martín de Hijas, don Javier Delgado Barrio, doña Elisa Pérez Vera, don Roberto García-Calvo y Montiel, don Eugeni Gay Montalvo, don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, don Ramón Rodríguez Arribas, don Pascual Sala Sánchez, don Manuel Aragón Reyes y don Pablo Pérez Tremps, Magistrados, ha pronunciado
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 1312/97, promovido por el Parlamento de Canarias contra el art. 165 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social. Ha intervenido el Abogado del Estado, en la representación que ostenta. Se ha personado el Senado, a través del Letrado de las Cortes Generales don Manuel Fernández-Fontecha Torres. Ha sido Ponente el Magistrado don Guillermo Jiménez Sánchez, quien expresa el parecer del Tribunal.
1. El día 31 de marzo de 1997 tuvo entrada en el Registro de este Tribunal un escrito de don Aureliano Yanes Herreros, Letrado-Secretario General del Parlamento de Canarias, registrado con el núm. 1312/97, interponiendo recurso de inconstitucionalidad contra el art. 165 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, por el que se modifica el régimen de subvenciones al transporte aéreo de ciudadanos residentes en las Islas Canarias establecido por el art. 6 de la Ley 19/1994, de 6 de julio, de modificación del régimen económico y fiscal de Canarias, por vulneración de la disposición adicional tercera de la Constitución y el art. 46.3 del Estatuto de Autonomía de Canarias al haberse modificado el régimen especial en materia económica y fiscal reconocido a Canarias sin haberse solicitado el informe preceptivo que las indicadas normas exigen.
Pone de manifiesto, en primer lugar, el Parlamento canario que el art. 6 de la Ley 19/1994 establece para los ciudadanos españoles y los de los Estados de la Unión Europea residentes en Canarias una reducción en las tarifas de viajeros, en los trayectos entre el archipiélago canario y el resto del territorio nacional y en los trayectos entre islas del archipiélago canario, del 33 y del 10 por 100, respectivamente. Además en dicho precepto se autoriza al Gobierno de la Nación para la modificación de la cuantía de las subvenciones o la sustitución del régimen de subvenciones por otro sistema de compensación siempre que ello no suponga una disminución de la ayuda prestada o el deterioro de la calidad del servicio. Asimismo se establece con carácter preceptivo un trámite de audiencia del Gobierno de Canarias en el ejercicio de tales facultades por el Gobierno de la Nación. El art. 165 de la Ley 13/1996 impugnado viene a introducir, continúa el Parlamento canario, una norma en la que se vuelve a autorizar al Gobierno de la Nación para modificar la cuantía de las subvenciones (al transporte aéreo, exclusivamente) vigentes o para reemplazar dicho régimen por otro sistema de compensación en función de la evolución del mercado de servicios en el transporte aéreo. Además de esto se fija una limitación de las cuantías de las subvenciones, de forma que, en la aplicación de los porcentajes legalmente establecidos (en el art. 6 de la Ley 19/1994), no podrán superarse las cantidades de 10.000 o de 20.000 pesetas en los trayectos de ida o vuelta o de ida y vuelta, respectivamente, por desplazamientos entre Canarias y el resto del territorio nacional; limitación que no se encontraba en el art. 6 de la Ley 19/1994. También la disposición citada omite el preceptivo trámite de audiencia al Gobierno de Canarias en el proceso de elaboración y aprobación de la reiterada autorización al Gobierno de la Nación para la modificación de las cuantías de las subvenciones o el reemplazamiento del régimen, suprimiendo también la condición de que «en ningún caso suponga una disminución de la ayuda prestada o deterioro en la calidad del servicio». Aclara, por otra parte, el Parlamento de Canarias que, si bien determinados preceptos del Proyecto de Ley que luego sería aprobado como Ley 13/1996 fueron sometidos al trámite contemplado en el art. 45.3 del Estatuto de Autonomía, no lo fue, sin embargo, el art. 165 cuestionado, cuando este último resulta, en parte, complementario y, en parte, modificativo del art. 6 de la Ley 19/1994, produciendo una confusa situación a la hora de la aplicación del Derecho. Pues bien, lo que denuncia como vicio de inconstitucionalidad el citado Parlamento es la vulneración de la disposición adicional tercera de la Constitución y del art. 45.3 (hoy, art. 46.3) del Estatuto de Autonomía de Canarias, normas que requieren el cumplimiento de un trámite de informe previo de la Comunidad Autónoma en aquellos supuestos en los que se pretenda modificar legislativamente el régimen especial reconocido a Canarias en materia económica y fiscal por la Constitución y por su Estatuto de Autonomía. Dicha vulneración derivaría de haberse omitido el indicado trámite sobre la proyectada medida legislativa modificadora de un aspecto que, a juicio del recurrente, forma parte del núcleo de dicho régimen especial y del que el art. 46.3 del Estatuto precisa los elementos básicos configuradores en cuanto a sus bases económicas, y que fue desarrollado legislativamente por la Ley 19/1994, de 6 de julio, de modificación del régimen económico y fiscal de Canarias (modificada por el Real Decreto-ley 3/1996, de 26 de enero, por la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, y por la Ley 14/1996, de 30 de diciembre, de cesión de tributos del Estado a las Comunidades Autónomas y de medidas fiscales complementarias). En efecto, la Ley 19/1994 destaca en su exposición de motivos como uno de los elementos esenciales del régimen económico y fiscal de Canarias el régimen de medidas sobre el transporte, y dedica su título primero, en su integridad, a la regulación del transporte y de las telecomunicaciones, incluyendo en su art. 6 el régimen de subvenciones al transporte de personas. Esta Ley fue sometida al preceptivo trámite de informe previsto en el art. 46.3 del Estatuto, toda vez que el régimen de medidas sobre el transporte se ha configurado por el legislador estatal como pieza esencial de los aspectos económicos del régimen económico-fiscal canario, por lo que la omisión del correspondiente y exigido trámite en la aprobación del art. 165 de la Ley 13/1996 debe conducir a la declaración de la nulidad de éste. A tal respecto cita el Parlamento canario la STC 35/1984, de 13 de marzo, que sentó las bases del régimen económico-fiscal de Canarias y de la necesidad del informe o audiencia del Parlamento canario para su alteración.
2. La Sección Segunda de este Tribunal, por providencia de 22 de abril de 1997, acordó admitir a trámite el recurso, dando traslado del mismo y de los documentos que lo acompañan, conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, por conducto del Ministro de Justicia, para que, en el improrrogable plazo de quince días, pudieran personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimasen convenientes. Todo ello con publicación en el «Boletín Oficial de Estado» de la incoación del recurso (lo que se cumplimentó en el BOE núm. 103, de 30 de abril de 1997). 3. Con fecha de 12 de mayo de 1997 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal una comunicación del Presidente del Congreso de los Diputados (fechada el día 16 de mayo anterior) conforme a la cual dicha Cámara no se personaría en el procedimiento ni formularía alegaciones, poniendo a disposición del Tribunal las actuaciones que pudiera precisar, con remisión a la Dirección de Estudios y Documentación de la Secretaría General. 4. Evacuando el anterior trámite de alegaciones por escrito fechado el día 12 de mayo de 1997 (y registrado en este Tribunal el día 13 siguiente), don Manuel Fernández-Fontecha Torres, Letrado de las Cortes Generales, actuando en nombre y representación del Senado, conforme al Acuerdo de la Mesa de la Cámara de fecha de 6 de mayo de 1997, compareció ante este Tribunal personándose en nombre de la citada Cámara en orden a formular alegaciones en el presente recurso de inconstitucionalidad, suplicando su desestimación en cuanto a la tramitación del Proyecto de Ley en el Senado.
Pone de manifiesto dicha Cámara, en primer lugar, que hay que aclarar la conexión entre la disposición adicional tercera y el art. 90 de la Constitución. En este sentido las facultades del Senado como Cámara colegisladora están delimitadas en cuanto a poderes y lapsos de ejercicio, debiendo adoptarse criterios respecto a una interpretación del cumplimiento de trámites, como el contemplado en la disposición adicional tercera de la Constitución, que no contradigan las potestades legislativas de la Cámara o impliquen un irremediable incumplimiento de sus deberes constitucionales. El mencionado art. 90 CE atribuye al Senado, en el plazo de dos meses a partir del día de la recepción del texto, el derecho o poder de oponer su veto o de introducir enmiendas al Proyecto de Ley remitido por el Congreso de los Diputados. Por su parte el art. 136 del Reglamento del Senado establece unos plazos que no admiten suspensión del trámite, y ni siquiera abren la posibilidad de «detener el tiempo» y, por lo tanto, paralizar el cómputo del plazo de dos meses o veinte días naturales, y ello ni aun cuando se haya discutido acerca de los efectos jurídicos de un posible incumplimiento, pues la propia Mesa de la Cámara adoptó un Acuerdo de fecha de 31 de marzo de 1992 contrario a la suspensión en el trámite del Proyecto de Ley por el que se disponía el comienzo de la aplicación del impuesto general indirecto canario el día 1 de enero de 1993 y se modificaban parcialmente las tarifas del arbitrio sobre la producción e importación en las Islas Canarias, procedente del Real Decreto-ley 5/1991, de 20 de diciembre, Acuerdo que recordaba que los órganos rectores del Senado están «vinculados inexorablemente a las previsiones constitucionales del artículo 90, por lo que no procede acceder a la suspensión solicitada». Por esta razón (la imposibilidad de suspensión) la Cámara se plantea, incluso en el marco de este recurso de inconstitucionalidad, cuál debe ser su reacción en el supuesto de modificaciones que cuestionen la necesidad del informe al que aluden la disposición adicional tercera de la Constitución y el art. 46.3 del Estatuto de Autonomía de Canarias, pues, descartada la suspensión del procedimiento, de oficio o a instancia de parte, sólo cabe por deferencia (como ha hecho la Mesa de la Cámara en Acuerdo de 18 de diciembre de 1996) enviar el texto aprobado por el Senado al Parlamento de Canarias en lo que pueda afectar al régimen económico y fiscal. Y ello porque el informe al que se refiere la disposición adicional tercera de la Constitución debe situarse, de modo natural, en el trámite previo a la iniciación del procedimiento, debiendo acompañar al proyecto o proposición de Ley que se sometan al trámite de admisión; todo ello, normalmente, ante el Congreso de los Diputados. Tal tesis viene confirmada, no sólo por el art. 66.2 CE, sino también por la atribución al Gobierno, al Congreso y al Senado de la iniciativa legislativa (art. 87.1 CE), por la asignación plena a las Cámaras del poder de establecer sus propios Reglamentos (art. 72 CE), y, en el ámbito de las facultades del Gobierno, por la expresa previsión de que sean acompañados los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos. Esta interpretación se corrobora, además, por lo dispuesto en el Estatuto de Autonomía para Canarias, que establece que el Parlamento de Canarias será oído en los proyectos de legislación financiera y tributaria que afecten al régimen económico-fiscal de Canarias; es decir, que prevé un trámite previo de informe del Parlamento canario. Por estas razones debe quedar descartada la petición del informe durante la tramitación interna de la norma, pues el informe tras el pronunciamiento final del Congreso no tiene ningún sentido, dado que ya no cabe introducir modificación alguna en él y el contenido material de un informe extemporáneo a nadie puede ya aprovechar o asesorar. Por otra parte, y ya con relación al contenido del art. 165 impugnado, el Senado limita el contenido de sus alegaciones a la base de cálculo, al tope o límite que se fija para la cuantía de las subvenciones y a su entrada en vigor. En este sentido indica el Senado, en primer lugar, que la enmienda introducida por esta Cámara al art. 165 durante la tramitación parlamentaria de la Ley 13/1996 era una concreción de los nuevos parámetros que habían de regir para la fijación concreta de la cuantía de la subvención. Dicho de otra manera, operaba dentro de lo que al parecer es norma de inmediata vigencia y sin conexión con la autorización atribuida al Gobierno en términos más amplios. Así, partiendo de la delimitación y concreción operada sobre el propio concepto de modificación del régimen económico y fiscal de Canarias, reconoce que la mera inclusión en la Ley 19/1994 del art. 6 podría ser un fuerte indicio de la incorporación de la regulación de tal norma al régimen económico y fiscal del archipiélago canario, debiendo someterse, por ello, su modificación a previo informe preceptivo. Ahora bien, admitido esto por la citada Cámara, de acuerdo con la STC 35/1984, el siguiente paso que entiende ha de darse es el de examinar si tal norma ha sido realmente afectada, a cuyo fin formula algunas consideraciones: 1) Que el inciso que establece el requisito de que el título de transporte tenga derecho a subvención no modifica nada, pues alude a lo que está ya predeterminado legalmente. 2) Que la especificación del importe del título de transporte como base sobre la que aplicar el porcentaje de subvención es pura precisión de una normativa preexistente, por lo que en nada modifica el régimen previo, al tratarse además de una determinación prácticamente implícita en el sistema. 3) Y que la fijación de un tope máximo de la subvención no deja de ser una precisión complementaria y no modificativa del art. 6 de la Ley 19/1994. En consecuencia, de la comparación del art. 6 de la Ley 19/1994 y del art. 165 de la Ley 13/1996 impugnado puede concluirse que la enmienda introducida por el Senado no exigía de manera evidente el trámite previo de audiencia (como así fue solicitado por dos Senadores, los señores don Victoriano Ríos Pérez y don Santiago Pérez García, con relación a otros preceptos introducidos por el Senado como enmiendas, pero sin aludir en ningún momento al contenido del art. 165) ni implicaba la derogación del preceptivo informe del Gobierno de Canarias al que alude el núm. 2 del art. 6 de la Ley 19/1994, pues la puntualización o desarrollo que se ha introducido en el art. 165 por el Senado no puede entenderse que modifique el núcleo de su regulación, núcleo respecto del cual sí puede sostenerse que cobija modalidades o aspectos económicos o fiscales amparados por el pronunciamiento del Tribunal Constitucional respecto al carácter de la intervención contemplada del Parlamento de Canarias (STC 35/1984, de 13 de marzo).
5. Por escrito registrado el día 16 de mayo de 1997 el Abogado del Estado, en la representación que ostenta, se personó en el procedimiento, suplicando que se dictara Sentencia por la que se desestimase el recurso de inconstitucionalidad interpuesto.
Admite como punto de partida el representante procesal del Estado que la materia del transporte es parte integrante del régimen económico y fiscal de Canarias, aunque niega que por este hecho deba inferirse que cualquier norma, por el simple hecho de su inclusión teórica en dicha materia, deba formar parte de lo que la propia demanda considera como «parte del núcleo que configura dicho régimen especial», pues lo que permite considerar un extremo determinado como núcleo esencial del régimen canario no es la materia de éste por sí misma, sino el contenido real de la regulación y su trascendencia modificativa. De otro modo se tendría que ofrecer una audiencia previa a toda norma supracomunitaria por el simple hecho de ejercer una influencia directa o indirecta en la economía canaria. Dicho lo anterior, y antes de entrar a determinar la afectación del régimen económico canario, concreta el Abogado del Estado el alcance real de las innovaciones introducidas por el precepto impugnado. En este sentido destaca que el apartado 1 del art. 6 de la Ley 19/1994 permanece inalterado en su texto primitivo, pues el art. 165 impugnado parte de su vigencia para añadir dos nuevas determinaciones: una de significación puramente técnica, consistente en determinar la base sobre la que han de operar las reducciones previstas, cifrada en el «importe del título de transporte»; otra consistente en fijar unos topes cuantitativos máximos a las subvenciones fijadas porcentualmente en la Ley 19/1994. Pues bien, más que sobre la justificación de la oportunidad de la reforma se centra la representación del Estado en que las innovaciones introducidas podrían haberse enmarcado sin dificultad alguna en la habilitación dada al Gobierno por la propia Ley de 1994, pues la facultad de modificar las subvenciones (establecida en el apartado 2) incluye obviamente las de introducir especificaciones de orden técnico y legal, como la de determinar la base de cálculo o la de fijar un tope máximo al resultado porcentual de la subvención. La razón de haberse incluido estas precisiones en una norma legal, según el Abogado del Estado, acaso se explique por la razón de que se trata de un conjunto de medidas de política económica cuando la habilitación referida responde al previsible mayor grado de variabilidad de los parámetros económicos y comerciales que enmarcan la actividad subvencionada (así, por ejemplo, en un caso de baja significativa o muy acentuada de las tarifas comerciales, el porcentaje de subvención del 33 por 100 puede ser innecesario y, en el caso inverso, puede resultar insuficiente). La finalidad de aquel precepto no es, pues, la de subvencionar el precio del transporte a través de unos porcentajes fijos e invariables, sino la de reducir para el transporte las consecuencias económicas que derivan de la lejanía geográfica del archipiélago canario del resto del territorio nacional. Mal se pueden identificar, entonces, las cuantías de las subvenciones con la materia del «régimen económico canario», dado que la noción de este último la ha concretado el Tribunal Constitucional en la idea de «particularidades específicas inveteradamente aplicadas en las Islas Canarias» (SSTC 35/1984, FJ 3; y 18/1986). El apartado 2 del art. 6 de la Ley 19/1994 (continúa el Abogado del Estado) preveía que la autorización conferida al Gobierno de la Nación para la modificación de la cuantía de las subvenciones o para reemplazar dicho régimen por otro sistema de compensación se hiciera «oído el Gobierno de Canarias». El art. 165 de la Ley 13/1996 autoriza simplemente al Gobierno, sin mayores precisiones. Por otra parte el art. 6.2 de la Ley 19/1994 requería que la habilitación para modificar las tarifas o para reemplazar dicho régimen por otro sistema de compensación «en ningún caso suponga una disminución de la ayuda prestada o deterioro de la calidad del servicio». El art. 165 impugnado guarda silencio también sobre estos límites, por lo que el recurso de inconstitucionalidad expresa la duda de si subsisten las determinaciones de la Ley 19/1994 y, en consecuencia, pasa a examinar el alcance de las modificaciones introducidas. En ese sentido apunta que el hecho de que el art. 165 de la Ley 13/1996 autorice al Gobierno para efectuar determinadas modificaciones en el régimen de tarifas no significa que el art. 6.2 de la Ley 19/1994 haya quedado derogado, salvo en aquellos puntos entre los que exista incompatibilidad, la cual no se acusa al efectuar el contraste de la fórmula habilitadora del art. 165 de la Ley 13/1996 y el contenido del precepto que prevé la audiencia al Gobierno de Canarias. Por otra parte advierte que debe tenerse presente que la audiencia previa del Gobierno de Canarias, prevista en el art. 6.2 de la Ley 19/1994, no puede considerarse expresiva de una especie de «superlegalidad» que congele para siempre esta previsión, desplazando su régimen jurídico al campo de lo estatutario. La previsión de la Ley 19/1994 es, entonces, a su juicio, una medida de coordinación prevista en una ley ordinaria sujeta al propio régimen de la fuente que la genera. La demanda, según el Abogado del Estado, parte pues de una concepción equivocada, tanto en la captación del sentido de la ley como en su caracterización jurídica, al entender que cualquier medida de coordinación instaurada pasa ipso iure a integrarse en el bloque de la constitucionalidad. En efecto, según la representación procesal del Estado la parte recurrente designa como vulnerado el art. 46.3 EACan cuando, sin embargo, no puede considerarse que este precepto cubra la modificación de tarifas, que en su mera dimensión cuantitativa no forma parte del régimen económico y fiscal de Canarias. Con relación a los otros dos extremos contenidos en el texto de 1994 y omitidos en el precepto impugnado, esto es, los relativos a la disminución de la ayuda prestada o al deterioro de la calidad del servicio, a juicio del Abogado del Estado se pueden reproducir las consideraciones anteriores. En efecto, con relación al primero de los límites sólo se ha operado una modificación, dado que el art. 6.2 de la Ley 169/1994 no podía ser interpretado en el sentido de que la ayuda sólo pudiera modificarse al alza y nunca a la baja. La no disminución de la ayuda postulada por la Ley 19/1994 habría que entenderla referida al resultado y no a la cuantía de los medios empleados, porque de lo que trata es de favorecer las comunicaciones aéreas entre la península y el archipiélago canario, así como entre las islas, evitando que el mayor costo previsible por la distancia repercuta negativamente en aquéllas. Pero tal finalidad puede conseguirse con una subvención mínima, si los transportes aéreos se abaratan, o con una subvención más alta, si se encarecen. El texto de la Ley de 1994 resultaba, entonces, imperfecto, al ir en contra del espíritu y finalidad del mecanismo subvencional. Y el segundo elemento omitido es de superflua mención, pues las modificaciones de la subvención no deben suponer un deterioro de la calidad del servicio, por cuanto ello está implícito en el mecanismo subvencional. En conclusión, a juicio del Abogado del Estado el reproche de inconstitucionalidad basado en el art. 46.3 EACan se funda en que la promulgación de la Ley cuyo art. 165 se impugna «exigía que fuese recabado informe previo de la Comunidad Autónoma de Canarias». El recurso no atiende, entonces, al hecho de que el informe no haya sido emitido, sino a que «no fuese recabado», y en ello se cifra el reproche de la «omisión». Sin embargo una Ley como la impugnada ha sido publicada como Proyecto de Ley y tramitada en las Cortes Generales bajo el régimen de publicidad previsto en la Constitución y en los Reglamentos de las Cámaras, y no puede reprocharse al Gobierno de la Nación o a las Cámaras legislativas que no hayan observado un mayor grado de diligencia en recabar de un modo expreso el informe que el Gobierno y el Parlamento canarios en emitirlo. La Comunidad Autónoma de Canarias conoció o debió conocer esta norma en sus fases de elaboración, por lo que, si consideraba que la modificación afectaba al régimen económico canario, debió ejercer sus propias competencias emitiendo informe sobre el contenido de la norma en trámite. Por todo ello termina el Abogado del Estado suplicando la desestimación del recurso de inconstitucionalidad.
6. Por providencia de fecha de 15 de marzo de 2005, se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 17 del mismo mes y año.
1. En el presente recurso de inconstitucionalidad plantea el Parlamento de Canarias la inconstitucionalidad del art. 165 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, que altera el régimen de subvenciones al transporte aéreo de ciudadanos residentes en las Islas Canarias establecido por el art. 6 de la Ley 19/1994, de 6 de julio, de modificación del régimen económico y fiscal de Canarias, por vulnerar la disposición adicional tercera de la Constitución y el art. 46.3 del Estatuto de Autonomía de Canarias (EACan) al modificar el régimen especial en materia económica y fiscal reconocido a Canarias sin haberse solicitado el informe preceptivo que ello exige. Desde esta perspectiva el recurrente considera que las medidas adoptadas en el artículo impugnado afectan al régimen económico y fiscal especial canario y, en consecuencia, que debió darse el trámite de audiencia al Parlamento canario que aquellos preceptos constitucional y estatutario prevén.
Por su parte el Senado considera que no cabe apreciar la inconstitucionalidad que se denuncia del precepto impugnado por infracción de la disposición adicional tercera CE y del art. 46.3 EACan, destacando que su Reglamento prevé un plazo concreto y taxativo para la tramitación de los proyectos remitidos del Congreso que no admite suspensiones, debiendo tenerse en cuenta también que el informe citado debe situarse en el trámite previo a la iniciación del procedimiento, como acompañamiento al proyecto o proposición de ley que se someta al trámite de admisión, normalmente, ante el Congreso de los Diputados. Además sostiene que, aun cuando la mera inclusión del régimen de subvenciones al transporte en la Ley 19/1994 es un indicio de su incorporación al régimen económico y fiscal y, por tanto, de la necesidad del informe para su modificación, sin embargo no puede entenderse que la disposición impugnada haya alterado el núcleo de la regulación preexistente, razón por la cual no resultaba preciso cumplimentar el trámite previsto en la disposición adicional tercera CE y art. 46.3 EACan. En la misma línea el Abogado del Estado considera que, dado que el precepto impugnado se limita a introducir, de un lado, una corrección técnica, y a establecer, de otro, unos topes cuantitativos máximos a las subvenciones, estaría regulando una materia que es ajena al régimen económico y fiscal canario y, por consiguiente, que no requeriría el informe previo del Parlamento Canario previsto en la disposición adicional tercera CE y en el art. 46.3 EACan.
2. Antes de abordar las cuestiones de fondo que propone el presente recurso de inconstitucionalidad es conveniente relatar siquiera brevemente la evolución normativa de las ayudas al transporte regular de pasajeros en nuestro Ordenamiento jurídico.
En la reciente historia debemos ante todo citar las subvenciones al transporte de viajeros establecidas por el Decreto-ley 22/1962, de 14 de junio, sobre subvenciones a líneas de Canarias, Ifni y Sahara español. La subvención corría a cargo del Estado y ascendía a un 33 por 100 del precio de los pasajes utilizados por los españoles residentes en las entonces provincias de Canarias, Ifni y Sahara español durante los vuelos que enlazaban la Península con las citadas áreas territoriales (art. 2). La exposición de motivos del Decreto-ley establecía claramente el fundamento de la subvención: «El tope máximo de tarifas vigentes, aprobado para el tráfico aéreo interior, ha venido recogiendo íntegramente los diversos aumentos originados por el encarecimiento de algunos componentes del coste del servicio. Como consecuencia de los aludidos incrementos, los nuevos precios resultan para el usuario notoriamente elevados en los enlaces de la Península con las Provincias de Canarias, Ifni y Sahara español, sobre todo teniendo en cuenta la necesidad de facilitar el intercambio y la relación con dichas provincias especialmente en el transporte de los españoles que tengan relación forzosa con ellas, por los cual es llegado el momento de rectificar en parte estas elevaciones reduciendo la tarifa para los mismos al nivel que se estima adecuado». Posteriormente el Real Decreto 3269/1982, de 12 de noviembre, regulador de las certificaciones de residencia y liquidaciones para subvenciones al tráfico regular entre la península, Canarias y Baleares, con fundamento en la «conveniencia de asegurar el cumplimiento de unidad del Ordenamiento jurídico», estableció «un tratamiento uniforme al procedimiento para obtener la reducción de tarifas en los transporte de que se trata, así como al control y justificación de las subvenciones por parte de las compañías aéreas o navieras». Dicho Real Decreto sería actualizado, primero, por el Real Decreto 255/1989, de 17 de febrero, a continuación por el Real Decreto 1291/1999, de 23 de julio y, finalmente, por el Real Decreto 1316/2001, de 30 de noviembre. Más tarde lo establecido en la disposición adicional tercera de la Ley 33/1987, de 23 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 1988, se incorporó al sistema de ayudas al transporte tanto a las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla como a los ciudadanos residentes en la Unión Europea. Conforme a dicha disposición debía aplicarse a los ciudadanos españoles y a los de los demás Estados miembros de la entonces Comunidad Económico Europea residentes en las Islas Canarias, Ceuta y Melilla una reducción en las tarifas de los servicios regulares del transporte de viajeros del 33 por 100 de su importe, para los trayectos directos entre el archipiélago canario, Ceuta y Melilla y el resto del territorio nacional, y del 10 por 100 para los trayectos interinsulares en el archipiélago canario. Las anteriores subvenciones no volverían a ser objeto de regulación hasta que, como consecuencia de una proposición de ley presentada por el Parlamento de Canarias («Boletín Oficial de las Cortes Generales», Congreso de los Diputados, V Legislatura, Serie B: Proposiciones de Ley, núm. 9-1, 16 de julio de 1993), se aprobara la Ley 19/1994, de 6 de julio, de modificación del régimen económico y fiscal de Canarias, que en su art. 6, no sólo mantenía las reducciones en las tarifas de los servicios regulares del transporte de viajeros para los ciudadanos españoles y los de los demás Estados miembros de la Unión Europea del 33 por 100 para los trayectos directos entre el archipiélago canario y el resto del territorio nacional, y del 10 por 100 para los trayectos interinsulares en el archipiélago canario, sino que, además, autorizaba «al Gobierno de la Nación, oído el Gobierno de Canarias» para que modificara la cuantía de dichas reducciones o reemplazase el citado régimen «por otro sistema de compensación en función de la evolución del mercado de servicios de transporte aéreo de forma que en ningún caso suponga una disminución de la ayuda prestada o deterioro en la calidad del servicio». Dos años después el art. 165 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, aquí impugnado, reiterando la autorización al Gobierno de la Nación para modificar la cuantía de las subvenciones al transporte aéreo, no sólo para los residentes en Canarias, sino también para los de Baleares, Ceuta y Melilla, añadía que, «sin perjuicio de lo anterior», la cuantía de la subvención se determinaría «aplicando los porcentajes de subvención legalmente establecidos al importe del título de transporte con derecho a subvención», siempre que dicho importe no fuese superior a las siguientes cantidades: en el desplazamiento entre Canarias y el resto del territorio nacional, a 10.000 pesetas ida o vuelta y 20.000 pesetas ida y vuelta; en el desplazamiento entre Baleares y el resto del territorio nacional, a 2.800 pesetas ida o vuelta y 5.600 pesetas ida y vuelta; y, finalmente, en el desplazamiento entre Ceuta y Melilla y el resto del territorio nacional, a 3.500 pesetas ida o vuelta y 7.000 pesetas ida y vuelta. Estos límites fueron modificados, primero, para Ceuta, Melilla y Baleares, por el Real Decreto 200/1997, de 7 de febrero, sobre subvenciones al transporte aéreo para residentes en Baleares, Ceuta y Melilla; después, para Canarias, por el Real Decreto 254/1997, de 21 de febrero, sobre subvenciones al transporte aéreo para residentes en Canarias; y finalmente, de nuevo para el archipiélago canario y el balear, por los Reales Decretos 1745/1998 y 1746/1998, ambos de 31 de julio, sobre subvenciones al transporte aéreo interinsular para residentes en Canarias y Baleares. Seguidamente, mediante el Real Decreto 1316/2001, de 30 de noviembre, por el que se regula la bonificación en las tarifas de los servicios regulares de transporte aéreo y marítimo para los residentes en las Comunidades Autónomas de Canarias y en las Illes Balears, así como en las ciudades de Ceuta y Melilla, se refundieron en un solo texto las diferentes ayudas existentes paras las zonas extrapeninsulares con supresión del límite cuantitativo establecido por el art. 165 de la Ley 13/1996. En efecto, conforme al art. 2 de dicha norma la reducción subvencionada de las tarifas de los servicios regulares de transporte pasó a ser la siguiente: «a) Para los residentes en la Comunidad Autónoma de Canarias, el 33 por 100 del importe correspondiente a trayectos directos entre dicha Comunidad y el resto del territorio nacional, sean de ida, vuelta o ida y vuelta, y, en el caso de desplazamientos interinsulares intracomunitarios, del 10 por 100 cuando se trate de rutas marítimas y del 33 por 100 cuando se trate de rutas aéreas; b) Para los residentes en la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, el 33 por 100 del importe correspondiente a trayectos directos entre la Comunidad y el resto del territorio nacional, sean de ida, vuelta o ida y vuelta, y, en el caso de desplazamientos interinsulares intracomunitarios, del 10 por 100 cuando se trate de rutas marítimas y del 33 por 100 cuando se trate de rutas aéreas; c) Para los residentes en las Ciudades de Ceuta y Melilla, el 33 por 100 del importe correspondiente a trayectos directos entre aquellas y el resto del territorio nacional». Este régimen ha sido modificado por el Real Decreto 207/2005, de 25 de febrero, en cuya virtud se incrementa la reducción subvencionada de las tarifas del 33 al 38 por 100 y del 10 al 15 por 100, en todos los supuestos. Por último debe subrayarse que la autorización al Gobierno de la Nación para modificar la cuantía de las subvenciones al transporte aéreo recogida en el art. 165 de la Ley 13/1996, ahora impugnado, se ha venido reproduciendo posteriormente en las sucesivas Leyes estatales de medidas fiscales, administrativas y del orden social. Así ha sucedido, concretamente, en el art. 102 de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre; en el art. 85 de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre; en el art. 61 de la Ley 55/1999, de 19 de diciembre; en la disposición adicional decimonovena de la Ley 14/2000, de 29 de diciembre; en la disposición adicional séptima de la Ley 24/2001, de 27 de diciembre; y también en la disposición final primera de la Ley 62/2003, de 30 de diciembre. Finalmente la misma autorización se ha recogido en la disposición adicional 43 de la reciente Ley 2/2004, de 27 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 2005.
3. A la vista de la evolución normativa expuesta lo primero que debemos analizar son los efectos han tenido los cambios legislativos citados en el fundamento anterior sobre el objeto del presente proceso constitucional, dado que, no sólo la autorización al Gobierno de la Nación prevista en el art. 165 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, aquí impugnado, se ha reproducido en las posteriores Leyes 66/1997, 50/1998, 55/1999, 14/2000, 24/2001, 62/2003 y 2/2004, sino que, además, el límite a la cuantía de las subvenciones al transporte aéreo previsto en aquel precepto ha desaparecido tras la aprobación del Real Decreto 1316/2001, de 30 de noviembre, anteriormente citado.
En este sentido hemos destacado en nuestra STC 134/2004, de 22 de julio, que es doctrina reiterada de este Tribunal la de que no cabe dar una respuesta unívoca y general a la cuestión relativa a los efectos de la modificación, derogación o pérdida de vigencia de una disposición legal ulterior a su impugnación sobre la eventual desaparición del objeto de los diversos procesos constitucionales, debiendo distinguirse entre la cuestión y el recurso de inconstitucionalidad como manifestaciones procesales distintas, no pudiendo resolverse apriorísticamente el problema apuntado en función de criterios abstractos o genéricos (por ejemplo, SSTC 233/1999, de 12 de diciembre, FJ 3; 148/2000, de 1 de junio, FJ 3; 190/2000, de 13 de julio, FJ 2; y 16/2003, de 30 de enero, FJ 2). Así hemos dicho, con carácter general, que en las cuestiones de inconstitucionalidad los efectos extintivos sobre el objeto del proceso como consecuencia de la derogación o modificación de la norma cuestionada vienen determinados por el hecho de que, tras esa derogación o modificación, aquélla resulte o no aplicable en el proceso a quo y de su validez dependa la decisión a adoptar en éste (SSTC 111/1983, de 2 de diciembre, FJ 2; 199/1987, de 16 de diciembre, FJ 3; 168/1993, de 27 de mayo, FJ 7; 385/1993, de 23 de diciembre, FJ 2; 196/1997, de 13 de noviembre, FJ 2; 233/1999, de 12 de diciembre, FJ 3; 63/2003, de 27 de marzo, FJ 3; 81/2003, de 30 de abril, FJ 3; y 125/2003, de 19 de junio, FJ 2). Sin embargo cuando, como es el caso, se trata del recurso de inconstitucionalidad, recurso constitucional abstracto, orientado a la depuración objetiva del Ordenamiento, la pérdida sobrevenida de la vigencia del precepto legal impugnado habrá de ser tenida en cuenta por este Tribunal para apreciar si la misma conlleva la exclusión de toda la aplicabilidad de la Ley a los efectos de reconocer, cuando así proceda, la desaparición del objeto del proceso constitucional que, por sus notas de abstracción y objetividad, no puede hallar su exclusivo sentido en la eventual remoción de las situaciones jurídicas creadas en aplicación de la Ley, acaso inconstitucional (art. 40.1 LOTC). Por ello carece de sentido pronunciarse sobre normas que el mismo legislador ha expulsado ya del Ordenamiento de modo total, sin ultraactividad (SSTC 160/1987, de 27 de octubre, FJ 6; 199/1987, de 16 de diciembre, FJ 3; 150/1990, de 4 de octubre, FJ 8; 385/1993, de 23 de diciembre, FJ 2; 196/1997, de 13 de noviembre, FJ 2; y 137/2003, de 3 de julio, FJ 2). A lo anterior hemos de añadir también que, cuando se trata de procesos constitucionales con contenido competencial: «es doctrina reiterada de este Tribunal la de que para poder apreciar una eventual pérdida de su objeto no basta con la extinción de la norma concretamente impugnada, siendo necesario ponderar hasta qué punto dicha extinción conlleva la desaparición de la controversia competencial traída al proceso (entre las más recientes, SSTC 223/2000, de 21 de septiembre, FJ 3; y 275/2000, de 16 de noviembre, FJ 2). Dicho de otro modo, la apreciación de la pérdida de objeto del proceso dependerá de la incidencia real que sobre el mismo tenga la derogación, sustitución o modificación de la norma y no puede resolverse apriorísticamente en función de criterios abstractos o genéricos (v. gr., SSTC 233/1999, de 12 de diciembre, FJ 3; 148/2000, de 1 de junio, FJ 3, y 190/2000, de 13 de julio, FJ 2), pues lo relevante no es tanto la expulsión de la concreta norma impugnada del Ordenamiento cuanto determinar, como ya hemos indicado anteriormente, si con esa expulsión ha cesado o no la controversia competencial, toda vez que poner fin a la misma a la luz del orden constitucional de reparto de competencias es el fin último al que sirven tales procesos (por todas, STC 290/2000, de 30 de noviembre, FJ 4, y las resoluciones allí mencionadas)» (SSTC 24/2002, de 31 de enero, FJ 4; y 16/2003, de 30 de enero, FJ 2).
4. Según la doctrina expuesta es pertinente declarar en este caso la pérdida de objeto del presente recurso de inconstitucionalidad por la razón que pasamos a exponer.
El Parlamento de Canarias denuncia la vulneración de la disposición adicional tercera de la Constitución y del art. 46 EACan por el precepto impugnado como consecuencia de la modificación del régimen especial en materia económica y fiscal de Canarias sin haberse solicitado el informe que tales disposiciones exigen. Siendo innegable que al aprobarse el art. 165 de la Ley 13/1996 no se cumplimentó el trámite de audiencia al Parlamento canario que las invocadas normas constitucional y estatutaria prevén, también lo es que dicho art. 165 ha perdido toda su vigencia tras la aprobación del art. 102 de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, primero, y del art. 2 del Real Decreto 1316/2001, de 30 de noviembre, después. Además resulta decisivo comprobar que el Estado ha cumplimentado el trámite de informe previsto en la disposición adicional tercera CE y en el art. 46 EACan, en algunos casos hasta por dos veces (a petición del Congreso y, posteriormente, del Senado), en todas las leyes de medidas fiscales, administrativas y de orden social en las que ha regulado esta materia. En efecto, así ha sucedido, concretamente, en la Ley 66/1997, de 30 de diciembre [informes de fechas 20 de octubre de 1997 (BOPC núm. 156, de 22 de octubre) y 19 de diciembre de 1997 (BOPC núm. 204, de 29 de diciembre)]; en la Ley 50/1998, de 30 de diciembre [informes de 21 de octubre de 1998 (BOPC núm. 165, de 16 de diciembre) y 2 de diciembre de 1998 (BOPC núm. 11, de 20 de enero de 1999)]; en la Ley 55/1999, de 19 de diciembre [informe de 25 de noviembre de 1999 (BOPC núm. 70, de 3 de diciembre)]; en la Ley 14/2000, de 29 de diciembre [informe de 29 de noviembre de 2000 (BOPC núm. 177, de 5 de diciembre)]; en la Ley 24/2001, de 27 de diciembre [informe de 8 de noviembre de 2001 (BOPC núm. 222, de 12 de noviembre)]; y, también, en la Ley 62/2003, de 30 de diciembre [informe de 5/6 de noviembre de 2003 (BOPC núm. 64, de 13 de noviembre)]. Únicamente al aprobarse la disposición adicional 43 de la reciente Ley 2/2004, de 27 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 2005, se ha omitido el citado trámite de informe al Parlamento canario, lo que fácilmente se explica por el hecho de que dicho precepto no introduce alteración alguna en el régimen de subvenciones al transporte aéreo de viajeros. Por todo lo hasta aquí indicado resulta que la controversia competencial que está en la base del presente recurso de inconstitucionalidad ha decaído, no sólo en razón de la pérdida de vigencia de la norma impugnada, sino también en atención al reconocimiento de facto por el Estado de la procedencia del informe cuya falta de solicitud denunció el Parlamento canario.
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, por la autoridad que le confiere la Constitución de la Nación Española,
Declarar que ha perdido su objeto el recurso de inconstitucionalidad núm. 1312/97, promovido por el Parlamento de Canarias contra el art. 165 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y de orden social.
Publíquese esta Sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a diecisiete de marzo de dos mil cinco.-María Emilia Casas Baamonde.-Guillermo Jiménez Sánchez.-Vicente Conde Martín de Hijas.-Javier Delgado Barrio.-Elisa Pérez Vera.-Roberto García-Calvo y Montiel.-Eugeni Gay Montalvo.-Jorge Rodríguez-Zapata Pérez.-Ramón Rodríguez Arribas.-Pascual Sala Sánchez. Manuel Aragón Reyes.-Pablo Pérez Tremps.-Firmado y rubricado.
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