Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

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El 25 de enero de 2022, el Consejo adoptó la Recomendación (UE) 2022/107 (1). La Recomendación (UE) 2022/107 plantea las restricciones de la libre circulación vinculadas a la pandemia de COVID-19 desde una perspectiva «basada en las personas», al disponer que ninguna persona que esté en posesión de un certificado válido expedido sobre la base del Reglamento (UE) 2021/953 del Parlamento Europeo y del Consejo (2) («certificado COVID digital de la UE») debe, en principio, estar sujeta a restricciones adicionales, como pruebas diagnósticas o cuarentena, con independencia de su lugar de salida en la Unión. Las personas que no estén en posesión de un certificado COVID digital de la UE válido, en cambio, podrían quedar sujetas a la obligación de someterse a una prueba diagnóstica antes de su llegada o, a más tardar, 24 horas después de esta. La Recomendación (UE) 2022/107 adaptó también la metodología del mapa semafórico que indica la situación epidemiológica a nivel regional en toda la Unión, establecido por la Recomendación (UE) 2020/1475 del Consejo (3) y publicado semanalmente por el Centro Europeo para la Prevención y el Control de las Enfermedades.

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El 25 de noviembre de 2021, cuando la Comisión adoptó su propuesta (4) que más tarde pasaría a ser la Recomendación (UE) 2022/107, la pandemia de COVID-19 presentaba una situación epidemiológica muy diferente de la actual. En aquel momento, la variante delta, considerada preocupante, seguía siendo predominante en la Unión. Más de diez meses después, la variante ómicron, altamente transmisible, se ha convertido —en sus diferentes subvariantes— en la variante dominante en la Unión.

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La variante ómicron es menos grave que la variante delta anteriormente observada, lo que puede atribuirse, al menos parcialmente, al efecto protector de la vacunación y de las infecciones previas (5). Como consecuencia de esa menor gravedad, combinada con los mayores niveles de protección inducidos por la vacunación y las infecciones previas, la presión sobre los sistemas sanitarios se mantiene actualmente en niveles manejables, incluso durante picos temporales de infección como la ola ocasionada por la subvariantes ómicron BA.4 y BA.5 en el verano de 2022.

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Las restricciones de la libre circulación establecidas en respuesta a la pandemia de COVID-19 no han de ir más allá de lo estrictamente necesario para proteger la salud pública. Según se indica en los puntos 1 y 2 de la Recomendación (UE) 2022/107, tales restricciones deben levantarse tan pronto como la situación epidemiológica lo permita, en aplicación de los principios de necesidad y proporcionalidad. En agosto de 2022, todos los Estados miembros habían levantado ya el conjunto de las medidas que afectaban a la libre circulación de personas en la Unión, incluido el requisito de que los viajeros estén en posesión de un certificado COVID digital de la UE.

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Por consiguiente, es preciso adaptar el planteamiento establecido en la Recomendación (UE) 2022/107. Concretamente, la Recomendación debe modificarse para prever que, en principio, los Estados miembros no impongan restricciones de la libre circulación de personas en relación con la pandemia por motivos de salud pública. La ola registrada en el verano de 2022 muestra que una circulación elevada del virus tras la aparición de una nueva variante preocupante no conduce necesariamente a una presión importante sobre los sistemas sanitarios nacionales. Este hecho pone de relieve la importancia de adoptar un enfoque prudente a la hora de considerar la introducción de restricciones de la libre circulación de las personas atendiendo al número de casos o a la presencia de una nueva variante.

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Dicho esto, la pandemia mundial de COVID-19 no ha terminado. No pueden excluirse nuevas olas de infecciones capaces de provocar un empeoramiento de la situación epidemiológica como consecuencia, por ejemplo, de la aparición de una nueva variante preocupante o de interés. Es importante, por tanto, seguir coordinando la labor de preparación en toda la Unión. Como parte de esa labor, el 29 de junio de 2022, el Parlamento Europeo y el Consejo prorrogaron hasta el 30 de junio de 2023 el período de aplicación del Reglamento (UE) 2021/953 sobre el certificado COVID digital de la UE.

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La prórroga del régimen del certificado COVID digital de la UE garantiza que los ciudadanos de la Unión puedan seguir beneficiándose de certificados interoperables y mutuamente aceptados de vacunación, de prueba diagnóstica y de recuperación de la COVID-19 en caso de que los Estados miembros consideren necesario restablecer temporalmente determinadas restricciones de la libre circulación por motivos de salud pública. Al mismo tiempo, es importante subrayar que el Reglamento (UE) 2021/953 no obliga en modo alguno a los Estados miembros a exigir que se demuestre el estado de vacunación, la realización de pruebas diagnósticas o la recuperación en el contexto del ejercicio de la libre circulación.

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Si, en respuesta a un empeoramiento grave de la situación epidemiológica, un Estado miembro considera pese a todo que resulta proporcionado y necesario establecer restricciones de la libre circulación para salvaguardar la salud pública, dichas restricciones deben limitarse a la exigencia de que los viajeros estén en posesión de un certificado COVID digital de la UE válido. En particular, las personas que viajen dentro de la Unión y estén en posesión de un certificado COVID digital de la UE válido no deben estar obligadas, en esas situaciones, a someterse a cuarentena, autoaislamiento o pruebas adicionales. Para determinar si debe considerarse que existe un empeoramiento grave de la situación epidemiológica, los Estados miembros deben tener en cuenta, en particular, la presión ejercida por la COVID-19 sobre su sistema sanitario, sobre todo en términos de ingresos hospitalarios y de número de pacientes hospitalizados y admitidos en unidades de cuidados intensivos, la gravedad de las variantes del SARS-CoV-2 en circulación y la información facilitada por el Centro Europeo para la Prevención y el Control de las Enfermedades en cuanto a la evolución de la situación epidemiológica. En este contexto, el Centro Europeo para la Prevención y el Control de las Enfermedades publica datos pertinentes sobre la evolución de la situación epidemiológica.

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Los Estados miembros deben evaluar también cuál es la probabilidad de que las citadas restricciones surtan efectos positivos en la situación epidemiológica, como por ejemplo una disminución significativa de la presión sufrida por los sistemas sanitarios nacionales, teniendo en cuenta que, por lo general, los factores internos influyen mucho más en la situación epidemiológica que los viajes transfronterizos. En tales situaciones, la adopción a escala nacional de medidas no farmacológicas de mitigación, como el uso de mascarillas, la ventilación y el distanciamiento físico, puede resultar más eficaz para frenar la propagación de la COVID-19 que las restricciones de los viajes, si tales medidas se instrumentan en una fase temprana y de forma generalizada y son aplicadas en grado suficiente por la sociedad (6).

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Por lo que respecta a la posible obligación de estar en posesión de un certificado COVID digital de la UE válido, las modificaciones introducidas en el Reglamento (UE) 2021/953 por el Reglamento (UE) 2022/1034 del Parlamento Europeo y del Consejo (7) deben reflejarse en la Recomendación (UE) 2022/107. En primer lugar, debe aclararse que los certificados COVID digitales de la UE expedidos a personas que participen en ensayos clínicos de vacunas contra la COVID-19 pueden ser aceptados por otros Estados miembros con el fin de eximirlas de las restricciones a la libre circulación. Para facilitar el ejercicio de la libre circulación a los ciudadanos de la Unión que hayan recibido una vacuna contra la COVID-19 que haya superado el procedimiento de inclusión en la lista de uso en emergencias de la OMS, se recomienda también a los Estados miembros que acepten los certificados COVID digitales de la UE expedidos tras la administración de dichas vacunas. Además, actualmente pueden expedirse certificados de prueba diagnóstica y de recuperación sobre la base de pruebas de antígenos realizadas en laboratorios.

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Determinadas categorías de viajeros deben quedar exentas del posible requisito de estar en posesión de un certificado COVID digital de la UE en atención a su situación específica o a su función esencial, cuando estén ejerciendo esa función esencial. Dada la actual situación en materia de seguridad, es importante que la lista de tales viajeros incluya expresamente a los diplomáticos, el personal de organizaciones internacionales, las personas invitadas por organizaciones internacionales, el personal militar, los trabajadores humanitarios y el personal de protección civil. La lista debe incluir también a las personas contempladas en el artículo 2 de la Decisión de Ejecución (UE) 2022/382 del Consejo (8) y ser coherente con la Recomendación (UE) 2022/2548 del Consejo (9). Lo anterior no debe impedir que los Estados miembros ofrezcan vacunas y pruebas diagnósticas a estas categorías de personas.

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Para poder reaccionar rápidamente ante las nuevas variantes del SARS-CoV-2, debe mantenerse el procedimiento de «freno de emergencia», es decir, la posibilidad de adoptar otras medidas además del certificado COVID digital de la UE. Este procedimiento de «freno de emergencia» podría utilizarse en respuesta a la aparición de una nueva variante preocupante o de interés del SARS-CoV-2 con el objetivo de ralentizar su propagación mediante restricciones de los viajes, a fin de ganar tiempo para movilizar capacidad hospitalaria de respuesta ante emergencias y activar el desarrollo de vacunas. También podría utilizarse ante un empeoramiento rápido y grave de la situación epidemiológica que apunte a la aparición de una nueva variante preocupante o de interés del SARS-CoV-2.

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Cuando un Estado miembro introduzca el requisito de presentar un certificado COVID digital de la UE válido, o cuando adopte medidas adicionales de conformidad con el procedimiento de «freno de emergencia», debe comunicarlo rápidamente a la Comisión y a los demás Estados miembros a través de la red de Respuesta Política Integrada a las Crisis (red RPIC) y facilitar información sobre las razones, el impacto previsto, la entrada en vigor y la duración de tales restricciones de viaje. Esa información debe incluir datos que acrediten que la introducción de tales restricciones de viaje se ajusta a los principios de necesidad y proporcionalidad, por ejemplo por la particular situación geográfica del Estado miembro de que se trate o por las vulnerabilidades especiales de su sistema sanitario nacional. Este procedimiento debe servir asimismo para garantizar la coherencia con las normas sobre viajes desde terceros países. Para garantizar una coordinación eficaz a escala de la Unión, la red de Respuesta Política Integrada a las Crisis debe reunirse rápidamente para examinar la situación si un Estado miembro activa el «freno de emergencia».

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Para obtener en tiempo oportuno información pertinente y representativa sobre la aparición y circulación de variantes preocupantes o de interés del SARS-CoV-2, los Estados miembros deben evaluar la circulación de las diferentes variantes del SARS-CoV-2 en la comunidad, seleccionando muestras representativas para efectuar la secuenciación, llevar a cabo la caracterización genética y notificar los resultados de la tipificación de las variantes en consonancia con las orientaciones de secuenciación publicadas por el Centro Europeo para la Prevención y el Control de las Enfermedades (10).

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También es importante asegurar que la información sobre cualquier nueva medida se publique lo antes posible. En efecto, como indica la Comisión en su Comunicación de 2 de septiembre de 2022 (11), los Estados miembros deben hacer todo lo posible para garantizar que los viajeros potenciales estén bien informados de las restricciones de viaje que puedan encontrarse al entrar en otro Estado miembro. La plataforma web Re-open EU sigue siendo un punto de referencia clave para cualquier persona que viaje por la UE.

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Procede suspender la elaboración del mapa semafórico que viene publicando el Centro Europeo para la Prevención y el Control de las Enfermedades desde la adopción de la Recomendación (UE) 2020/1475 del Consejo en octubre de 2020. La metodología de ese mapa se ha adaptado numerosas veces en respuesta a la evolución de la situación epidemiológica. Su versión más reciente, que utiliza el índice de notificación en los últimos 14 días ponderado por la tasa de vacunación, se basa en la experiencia adquirida con la variante delta. Sin embargo, el elevado número de infecciones causadas por la variante ómicron ha hecho que gran parte del mapa quede coloreado en «rojo oscuro», pese a que todos los Estados miembros han levantado sus restricciones a la libre circulación. Además, a medida que los Estados miembros han ido adaptando sus regímenes de pruebas de detección, numerosas regiones han quedado coloreadas en «gris oscuro» debido a que las tasas de pruebas notificadas son inferiores al umbral establecido en la Recomendación (UE) 2022/107. No se prevé que en un futuro próximo se abandone esta nueva estrategia de prueba, basada en el examen de muestras representativas de la población. Como consecuencia de todo esto, el mapa semafórico ha pasado a ofrecer una representación inadecuada de la situación epidemiológica en la Unión. Tras las oportunas conversaciones con los Estados miembros y la Comisión, el Centro Europeo para la Prevención y el Control de las Enfermedades suspendió temporalmente la publicación del mapa ya en julio de 2022.

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Por consiguiente, además del mapa semafórico, deben suprimirse de la Recomendación (UE) 2022/107 las referencias a las medidas adicionales específicas para las personas que viajen desde las zonas en «rojo oscuro».

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La presentación obligatoria de formularios de localización de pasajeros en el contexto de los viajes dentro de la UE con el fin de rastrear los contactos constituye un requisito adicional para el ejercicio de la libre circulación. Ese requisito solo está justificado si es necesario y proporcionado. En particular, los Estados miembros no deben exigir la presentación de formularios de localización de pasajeros a los viajeros que se desplacen utilizando un modo de transporte privado (en coche, en bicicleta o a pie). En efecto, estas personas tendrán, por necesidad, una exposición menos intensiva que la que supone el transporte público y conocerán normalmente la identidad de sus compañeros de viaje.

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Al mismo tiempo, si los Estados miembros desean activar el rastreo de contactos de los pasajeros transfronterizos, disponen de herramientas comunes —como el formulario digital de localización de pasajeros de la UE y el módulo de intercambio selectivo del Sistema de Alerta Precoz y Respuesta— para intercambiar los datos de los pasajeros y aumentar sus capacidades de rastreo de contactos, limitando al mismo tiempo las cargas para los pasajeros y los operadores de transporte. Para evitar la necesidad de presentar un formulario de localización de pasajeros, los Estados miembros, siempre que lo permita la legislación nacional y que se respeten las normas de protección de datos, podrían considerar también la posibilidad de utilizar los datos existentes sobre pasajeros con fines de rastreo de contactos.

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La Comisión, con el apoyo del Centro Europeo para la Prevención y el Control de las Enfermedades, debe proseguir su revisión periódica de la Recomendación (UE) 2022/107 y transmitir sus conclusiones al Consejo para que este las examine, junto con una propuesta de modificación de dicha Recomendación, en caso necesario.

«11 bis.

Sin perjuicio del procedimiento de «freno de emergencia» establecido en el punto 22, los Estados miembros únicamente deben introducir restricciones relacionadas con la pandemia del derecho de libre circulación de las personas por motivos de salud pública de conformidad con los principios generales establecidos en los puntos 1 a 10 y en respuesta a un empeoramiento grave de la situación epidemiológica.

Para determinar si debe considerarse, a efectos de lo dispuesto en el párrafo primero, que existe un empeoramiento grave de la situación, los Estados miembros deben tener en cuenta, en particular, la presión ejercida por la COVID-19 sobre sus sistemas sanitarios, sobre todo en términos de ingresos hospitalarios y de número de pacientes hospitalizados y admitidos en unidades de cuidados intensivos, la gravedad de las variantes del SARS-CoV-2 en circulación y la información facilitada periódicamente por el Centro Europeo para la Prevención y el Control de las Enfermedades en cuanto a la evolución de la situación epidemiológica.

Antes de introducir tales restricciones, el Estado miembro de que se trate debe evaluar la probabilidad de que surtan efectos positivos en la situación epidemiológica, como por ejemplo una disminución significativa de la presión sufrida por los sistemas sanitarios nacionales.

11 ter.

Si un Estado miembro decide establecer restricciones de conformidad con el punto 11 bis, el único requisito que debe imponer a los viajeros es el de estar en posesión de un certificado COVID digital de la UE válido, que haya sido expedido de conformidad con el Reglamento (UE) 2021/953 y que cumpla las condiciones del punto 12.

En este contexto, deben aplicarse las siguientes excepciones:

a) las exenciones de la obligación de estar en posesión de un certificado COVID digital de la UE válido que se establecen en el punto 16;

b) las medidas adicionales adoptadas de conformidad con el procedimiento de «freno de emergencia» descrito en el punto 22 para retrasar la propagación de las nuevas variantes preocupantes o de interés del SARS-CoV-2.

11 quater.

Si un Estado miembro impone restricciones de conformidad con el punto 11 bis, debe informar rápidamente de ello a la Comisión y a los demás Estados miembros a través de la red de Respuesta Política Integrada a las Crisis (red RPIC). A tal fin, el Estado miembro facilitará la información siguiente:

a) los motivos por los que establece el requisito de que se trate y por los que este cumple los principios de necesidad y proporcionalidad;

b) una estimación de los efectos previstos de dicho requisito en la situación epidemiológica;

c) la entrada en vigor, la fecha de revisión, si ha lugar, y la duración prevista de dicho requisito.

Además, este tipo de restricciones deben debatirse dentro de la red de Respuesta Política Integrada a las Crisis, entre otras cosas para garantizar la coherencia con la Recomendación (UE) 2022/2548.».