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Los contratos que tienen por objeto las obras del Estado deben completarse con el otorgamiento de garantías que aseguren su cumplimiento. Este principio, que se basa en la necesidad de salvaguardar los intereses generales en todas sus manifestaciones, se halla imperfectamente desarrollado en nuestro ordenamiento jurídico, tanto por la diversidad de normas reguladoras de insuficiente contenido en orden a fijar los efectos de las garantías como por la exigüidad de las cuantías en que aquéllas consisten.

En estas circunstancias se hace preciso abordar el problema con los siguientes propósitos:

Primero. Establecer la unidad legislativa en la materia de manera que se rijan por las mismas disposiciones las garantías relativas a los contratos de obras concertados por el Estado, cualquiera que sea el ramo directamente interesado.

Segundo. Elevar las cuantías de las fianzas en orden a su eficacia.

Tercero. Fijar las modalidades que dichas garantías pueden revestir.

Cuarto. Que las garantías establecidas sirvan primariamente los intereses del Estado sin que quepa preferencia alguna en favor de créditos distintos, cualquiera que sea su origen.

Quinto. Que las indemnizaciones debidas a la Administración por razón de contrato se reintegren al crédito con que se halle dotada la obra de que se trate en los Presupuestos.

I. La unficación legislativa es una necesidad altamente sentida y totalmente justificada, tanto si se considera que los intereses del Estado merecen idéntica salvaguardia, sea cual fuere el sector administrativo de que se trate, como si se piensa en que los contratistas deben ser sometidos a idénticas obligaciones, sin que haya lugar a discriminaciones que, lejos de basarse en las exigencias técnicas de las obras, obedezcan simplemente a cuál sea el ramo por el que actúe el Estado en cada caso concreto.

Ciertamente este problema se viene resolviendo en la actualidad mediante la aplicación extensiva de la Ley de diecisiete de octubre de mil novecientos cuarenta, dictada en principio para las obras y servicios del Ministerio de Obras Públicas; de manera que, bien por disposiciones específicas o bien por práctica administrativa, la citada Ley se ha convertido en la norma general reguladora de las garantías contractuales.

Pero las exigencias de una técnica legislativa depurada hacen preciso el que se estatuya con seguridad un régimen general al respecto.

II. La elevación de las cuantías de las fianzas se impone en presencia de los datos proporcionados por la realidad: los reducidos porcentajes fijados por la Ley de diecisiete de octubre de mil novecientos cuarenta, además de materializar pequeñas cuantías en relación con el valor de los intereses en juego, suponen, por su misma modestia, un compromiso económico que no es lo bastante fuerte para impulsar al contratista que sea poco celoso de sus obligaciones a un cumplimiento total de las mismas, pese a la amenaza potencial de la pérdida de fianza.

El Derecho comparado demuestra que en muchos países la cuantía de las garantías exigidas es superior a la que ahora se implanta, llegando en ocasiones al ciento por ciento del presupuesto.

El propósito del legislador es ahora solucionar con un solo porcentaje, además de las exigencias generales del contrato, las especiales que se plantean cuando se producen bajas inmoderadas en la licitación.

III. Pretender una mayor eficacia en materia de garantías contractuales sería un propósito incompleto si paralelamente no se facilitara la prestación de las mismas por medios más ágiles, que han sido totalmente reconocidos, no sólo en otros campos del comercio jurídico, sino también en la contratación de los Organismos autónomos. Si bien es cierto que el artículo tercero del pliego de condiciones generales de trece de marzo de mil novecientos tres admite la fianza de tercero, no es menos cierto que dicho precepto, además de resultar de una parquedad excesiva, no se refiere expresamente a otros sistemas más perfectos. Por ello se juzga necesario establecer como sustitutivo de la fianza el aval bancario.

IV. La especial afección de la garantía al cumplimiento de la obligación principal debe comportar que el Estado tenga un derecho de carácter preferente sobre su contenido, para hacer efectivas todas las responsabilidades dimanantes del contrato.

V. Es consecuencia de lo anteriormente expuesto la necesidad de que la Administración Pública, a través de sus organismos contratantes, pueda, con la rapidez y eficacia que las obras requieren, aplicar las garantías que se exigieron al contratar, a indemnizarse de los daños y perjuicios sufridos por el incumplimiento del adjudicatario.

En su virtud, y de conformidad con la propuesta elaborada por las Cortes Españolas,

DISPONGO:

Artículo primero.

Las garantías inherentes a la celebración y ejecución de los contratos de obras del Estado se regirán por la presente Ley.

Artículo segundo.

Será requisito necesario para acudir a las subastas que tengan por objeto la adjudicación de las obras del Estado la consignación previa de una fianza equivalente al dos por ciento del presupuesto total de la obra, que se constituirá en metálico, en títulos de la Deuda Pública o mediante aval bancario.

Dicha fianza podrá prestarse mediante el depósito de la cantidad o la prestación del aval correspondiente en la propia Mesa de contratación.

Artículo tercero.

Cuando el adjudicatario no llenare los requisitos necesarios para la formalización del contrato, se estará a lo dispuesto en el artículo 53 de la Ley de Administración y Contabilidad de la Hacienda Pública.

Artículo cuarto.

Los adjudicatarios de los contratos de obras del Estado estarán obligados a constituir una fianza por el importe del cuatro por ciento del presupuesto total de la obra, en metálico o títulos de la Deuda, sea cual fuere el modo de celebración del contrato.

Dicha fianza se consignará en la Caja General de Depósitos o en sus Sucursales.

En casos especiales, el Gobierno podrá establecer una fianza complementaria, de hasta un seis por ciento más, en igual forma o mediante aval bancario, a elección del contratista.

Artículo quinto.

Se admitirá que la fianza sea otorgada por persona o entidad distinta del contratista, entendiéndose que, en todo caso, la garantía queda sujeta a las mismas responsabilidades que si fuese constituida por el propio adjudicatario. En este supuesto, así como cuando la fianza se preste mediante aval bancario, no se podrá utilizar el beneficio de excusión a que se refieren los artículos mil ochocientos treinta del Código Civil y concordantes.

Artículo sexto.

El aval a que se refieren los artículos anteriores se otorgará por un Banco oficial o privado, inscrito en el Registro General de Bancos y Banqueros.

Por el Ministerio de Hacienda se dictarán las normas oportunas en que se establezcan los requisitos y condiciones a que habrán de ajustarse los avales bancarios a que se refiere el párrafo anterior.

Artículo séptimo.

La garantía constituida estará afecta:

Primero. A la satisfacción de las penalidades legítimamente impuestas al contratista por razón de la ejecución del contrato.

Segundo. Al pago de los gastos ocasionados por la demora del contratista en el cumplimiento de sus obligaciones.

Tercero. Al resarcimiento de los daños y perjuicios que el adjudicatario ocasionara a la Administración con motivo de la ejecución del contrato.

Cuarto. A la incautación que pueda decretarse con arreglo a las Leyes y Reglamentos en los casos de rescisión del contrato.

Artículo octavo.

Cuando se hicieran efectivas a costa de la fianza las penalidades a que se refiere el número primero o las indemnizaciones que prevén los números segundo y tercero del artículo anterior, el contratista vendrá obligado a completarla por cualquiera de los medios establecidos en esta Ley.

Igual obligación le incumbirá cuando por consecuencia de la modificación del contrato aumentara el valor total de la obra.

Artículo noveno.

El contratista deberá acreditar, en el plazo de treinta días, contados desde que se le notifique la adjudicación definitiva, la constitución de la garantía correspondiente. De no cumplir este requisito, la Administración declarará resuelto el contrato.

En el mismo plazo, contado desde la fecha en que se hagan efectivas las penalidades o indemnizaciones a que se refiere el artículo séptimo o se modifique el contrato, deberá completar la garantía, incurriendo en caso contrario en causa de resolución.

Artículo décimo.

Cuando la fianza no sea bastante para satisfacer las responsabilidades mencionadas en el artículo séptimo de esta Ley, la Administración procederá a su cobranza mediante ejecución sobre el patrimonio del contratista con arreglo a lo establecido en el Estatuto de Recaudación.

Artículo once.

La fianza estará primordialmente afecta a las responsabilidades mencionadas en el artículo séptimo de la misma, y para hacerla efectiva, el Estado tendrá preferencia sobre cualquier otro acreedor, sea cual fuere la naturaleza del mismo y el título en que funde su pretensión.

Artículo doce.

En los casos en que se hicieren efectivas con cargo a la fianza las indemnizaciones debidas a la Administración por razón del contrato, el importe de las mismas será automáticamente reintegrado al crédito con que se halle dotada la obra de que se trate en los Presupuestos del Estado.

Artículo trece.

Aprobadas que sean la recepción y liquidación definitivas de las obras, se devolverá el importe de la fianza o, en su caso, se cancelará el aval bancario en el plazo improrrogable de tres meses.

Artículo catorce.

El Ministerio de Hacienda dictará las disposiciones necesarias para la aplicación de esta Ley.

DISPOSICIONES FINALES

Primera.

Queda derogada la Ley de diecisiete de octubre de mil novecientos cuarenta en lo que se refiera a fianzas que garanticen la contratación de obras, así como todas las disposiciones que se opongan a la presente Ley.

Segunda.

Esta Ley entrará en vigor a los tres meses de su publicación.

Dada en el Palacio de El Pardo a veintidós de diciembre de mil novecientos sesenta.

FRANCISCO FRANCO