Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Pascual Sala Sánchez, Presidente; don Ramón Rodríguez Arribas, don Pablo Pérez Tremps, don Francisco José Hernando Santiago, doña Adela Asua Batarrita, don Luis Ignacio Ortega Álvarez, don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré y don Juan José González Rivas, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de inconstitucionalidad núm. 2521-2002, interpuesto por el Presidente del Gobierno de la Nación, representado por el Abogado del Estado, contra el art. 20.1 a) y f) de la Ley del Parlamento de Cataluña 10/2001, de 13 de julio, de archivos y documentos. Han comparecido y formulado alegaciones la Generalitat de Cataluña y el Parlamento de Cataluña. Ha sido Ponente el Magistrado don Francisco José Hernando Santiago, quien expresa el parecer del Tribunal.

I. Antecedentes

1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 24 de abril de 2002, el Abogado del Estado, actuando en representación del Presidente del Gobierno de la Nación, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra el art. 20.1 a) y f) de la Ley del Parlamento de Cataluña 10/2001, de 13 de julio, de archivos y documentos.

El precepto impugnado dispone: «El Sistema de Archivos de Cataluña está integrado por los siguientes archivos: a) El Archivo de la Corona de Aragón. … f) Los archivos históricos provinciales».

El Abogado del Estado, tras hacer referencia al resultado infructuoso de las negociaciones llevadas al amparo del art. 33.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) en el seno de la Comisión Bilateral de Cooperación entre la Administración del Estado y la Generalitat de Cataluña, expone que el recurso de inconstitucionalidad trae causa de la vulneración de la competencia exclusiva reconocida al Estado en el art. 149.1.28 CE sobre «los museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestión por parte de las Comunidades Autónomas», en relación con el art. 149.2 CE, que atribuye al Estado competencias en materia de cultura. Considera que, en base a estos dos preceptos constitucionales, se puede afirmar que el Estado ostenta una competencia exclusiva sobre los archivos de su titularidad, incluyendo la legislación, su desarrollo y ejecución, sin perjuicio de que en el ejercicio de esa competencia normativa pueda atribuir a las Comunidades Autónomas, en los términos que considere oportunos, la competencia de gestión.

Añade que el Estatuto de Autonomía de Cataluña de 1979 atribuyó a la Generalitat competencia exclusiva sobre los archivos que no sean de titularidad estatal (art. 9.6) y en relación con «el Archivo de la Corona de Aragón» estableció, en su disposición adicional segunda, que «mediante la correspondiente norma del Estado, y bajo la tutela de éste, se creará y regulará la composición y funciones de un Patronato del Archivo de la Corona de Aragón, en el que tendrán participación preeminente la Generalidad de Cataluña, otras Comunidades Autónomas y Provincias en su caso». Por tanto, el Estatuto de Autonomía de Cataluña sólo se refiere a la competencia autonómica en relación con los archivos que no sean de titularidad estatal; y cuando se refiere a la competencia de ejecución afirma que corresponderá a la Comunidad Autónoma la ejecución de la legislación del Estado en materia de archivos de titularidad estatal cuya ejecución no se reserve al Estado (arts. 9.6 y 11.7 del Estatuto de Autonomía de Cataluña de 1979). Concluye que de todo lo anterior resulta que la determinación del régimen jurídico aplicable a los archivos de titularidad estatal corresponde al Estado y que cualquier regulación autonómica sobre esa materia supone una invasión competencial inconstitucional, tal y como se fijó en la STC 103/1988, de 8 de junio.

Una vez realizada la descripción del régimen constitucional de distribución de competencias en materia de archivos de titularidad estatal, el Abogado del Estado examina los concretos preceptos recurridos.

a) Comienza señalando que el Archivo de la Corona de Aragón, por su excepcional importancia histórica y la variedad de territorios a que afecta, constituye un patrimonio documental del máximo interés general para España que requiere de un tratamiento único, con la correspondiente colaboración de las Comunidades Autónomas afectadas. Ello justifica que este archivo sea de titularidad estatal y que los Estatutos de Autonomía de las Comunidades Autónomas interesadas contengan una previsión sobre la colaboración que han de prestar al Estado (disposición adicional segunda del Estatuto de Autonomía de Cataluña de 1979, disposición adicional segunda del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, disposición adicional primera del Estatuto de Autonomía para las Illes Balears y disposición adicional primera del Estatuto de Autonomía de Aragón).

Por consiguiente, resulta inconstitucional que el art. 20.1 a) de la Ley catalana 10/2001, de 13 de julio, incluya al Archivo de la Corona de Aragón en el sistema de archivos de Cataluña, pues ello supone, en primer lugar, una invasión en la competencia normativa exclusiva del Estado en la materia, puesto que con su inclusión se le somete al régimen previsto en la Ley para los integrados en ese sistema. Y, en segundo lugar, supone una invasión material en la competencia del Estado porque, mientras no se disponga otra cosa en desarrollo de las disposiciones estatutarias indicadas, el Archivo de la Corona de Aragón está sujeto al régimen y gestión del Estado y no es posible constitucionalmente someterlo a las consecuencias derivadas de su pretendida pertenencia al sistema de archivos de Cataluña previstas en los arts. 21 a 25 de la propia Ley. La inclusión es también contradictoria con el propio Estatuto de Autonomía de Cataluña de 1979, que contiene una previsión para el Archivo de la Corona de Aragón incompatible con la ley recurrida.

Añade que la conclusión anterior no se altera por las previsiones de los arts. 3.2 y 17.2 b) de la ley catalana objeto de este recurso. Estos preceptos establecen que «los archivos de titularidad estatal, incluidos los integrados en el Sistema de Archivos de Cataluña, se rigen por la legislación estatal» y que «los Archivos de titularidad estatal cuya gestión se reserve el Estado» quedarán excluidos de las funciones de inspección técnica asignadas al Departamento de Cultura de la Generalitat de Cataluña. Entiende que es muy difícil llevar a cabo una interpretación sistemática de estos preceptos en relación con los apartados recurridos del art. 20, pues si los archivos de titularidad estatal se rigen por la legislación estatal, se pregunta por qué se incluye alguno de éstos en el sistema de archivos de Cataluña, que tienen su propia legislación. En segundo lugar, si los archivos de titularidad estatal quedan sujetos a la legislación estatal, carece de sentido que sólo se excluye del régimen jurídico catalán las funciones de inspección y no todos los demás requisitos y efectos que prevé la ley recurrida para los demás archivos.

Termina en este punto afirmando que no es posible aplicar el principio de la interpretación conforme con la Constitución, puesto que el legislador autonómico no tiene competencia para legislar sobre el régimen aplicable al Archivo de la Corona de Aragón, por lo que cualquier intromisión en ese ámbito debe reputarse inconstitucional.

b) En segundo lugar, el Abogado del Estado alega la inconstitucionalidad del art. 20.1 f), que incluye en el sistema de archivos de Cataluña a los archivos históricos provinciales de Tarragona, Lérida y Gerona.

En este caso la inconstitucionalidad se defiende porque su inclusión vulnera el régimen previsto por el Estado para la administración y gestión de estos archivos, pues con carácter general la Ley 16/1985 del patrimonio histórico español contempla en sus arts. 59 a 66 que la gestión de los archivos de titularidad estatal corresponde al Estado. No obstante lo anterior, y en virtud de lo previsto en el art. 149.1.28 in fine CE, el Real Decreto 1010/1981, de 27 de febrero, sobre traspaso de funciones y servicios del Ministerio de Cultura a la Generalidad de Cataluña, dispuso en el anexo B.6 la transferencia de la gestión de estos archivos «en los términos que resulten de un Convenio a celebrar entre la Generalidad y la Administración del Estado». Este convenio fue publicado en el «Boletín Oficial del Estado» de 27 de abril de 1982, estableciendo, taxativamente, en el apartado A.10 del anexo II que «el presente Convenio afecta exclusivamente a la gestión de los Archivos Históricos Provinciales de Gerona, Lérida y Tarragona». Posteriormente, el convenio fue modificado por el de 19 de diciembre de 1995, para incluir el Depósito Regional de Archivos de Cervera.

A juicio del Abogado del Estado, la inconstitucionalidad se produce por haber modificado la Comunidad Autónoma de Cataluña unilateralmente las condiciones de ordenación y gestión de estos archivos, pues cualquier regulación que afecte a los mismos dictada por la aquélla es inconstitucional, ya que el convenio no prevé en ningún caso que la Comunidad Autónoma pueda unilateralmente innovar el régimen jurídico aplicable a estos archivos. Como en el caso anterior, esta innovación se ha producido porque la integración de los archivos históricos provinciales en el sistema de archivos de Cataluña supone la sujeción de los mismos a las previsiones de los arts. 21 a 25 de la ley recurrida.

Finalmente, el Abogado del Estado se remite a lo señalado en relación con el Archivo de la Corona de Aragón en lo tocante al sentido de los arts. 3.2 y 17.2 b) de la Ley 10/2001, de 13 de julio, reiterando que la actuación legislativa de la Comunidad Autónoma de Cataluña en un ámbito reservado en exclusiva al Estado ha de dar lugar a la correspondiente declaración de inconstitucionalidad.

2. La Sección Tercera de este Tribunal Constitucional, por providencia de 21 de mayo de 2002, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad; dar traslado de la demanda y de los documentos presentados, de conformidad con lo establecido en el art. 34 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, así como al Gobierno y al Parlamento de Cataluña, por conducto de sus respectivos Presidentes, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el procedimiento y formular alegaciones; se tuvo por invocado por el Presidente del Gobierno el art. 161.2 CE, lo que, a su tenor, produjo la suspensión de la vigencia y aplicación del precepto impugnado; así como, finalmente, publicar la incoación del recurso de inconstitucionalidad y la suspensión acordada en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña».

3. La Presidenta del Congreso de los Diputados, por escrito registrado el 30 de mayo de 2002, comunicó el acuerdo de la Mesa de la Cámara de no personarse en el procedimiento ni formular alegaciones. Mediante escrito registrado el 7 de junio de 2002, la Presidenta del Senado solicitó que se tuviera por personada a la Cámara y ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.

4. El Abogado de la Generalitat de Cataluña, por escrito registrado el 30 de mayo de 2002, compareció en el proceso y solicitó que se prorrogase en ocho días más el plazo inicialmente concedido para formular alegaciones, a lo que accedió la Sección Tercera del Tribunal, por providencia de 13 de junio de 2002.

5. El 19 de junio de 2002 el Abogado de la Generalitat de Cataluña cumplimentó el trámite de alegaciones mediante escrito en cuyo segundo otrosí solicitó el levantamiento anticipado de la suspensión del precepto legal recurrido. Igual petición formuló el Letrado del Parlamento de Cataluña mediante escrito presentado el día 22 de junio de 2002.

Tras oír a las partes, el Tribunal acordó (ATC 176/2002, de 1 de octubre) levantar la suspensión de la vigencia y aplicación del art. 20.1 a) y f) de la Ley del Parlamento de Cataluña 10/2001, de 13 de julio, objeto de impugnación.

6. Mediante el escrito antes aludido que fue presentado el 19 de junio de 2002, el Abogado de la Generalitat de Cataluña solicitó la desestimación del recurso de inconstitucional. Tras una mención a la exacta denominación de la ley en que se integran los preceptos impugnados, así como a alguna vicisitud en el procedimiento previsto en el art. 33.2 LOTC y en el curso de la tramitación parlamentaria de la Ley, expone que el art. 149.1.28 CE reservó al Estado la competencia exclusiva sobre los archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestión por las Comunidades Autónomas. A su vez, en mérito a lo previsto en los arts. 9.6 y 11.7 del Estatuto de Autonomía de Cataluña de 1979, la Generalitat asumió la competencia exclusiva en materia de archivos y demás centros de depósito cultural que no fueran de titularidad estatal, y la competencia de ejecución de la legislación del Estado en materia de archivos de titularidad estatal cuya ejecución no se reserve el Estado. Además, conforme a lo previsto en su art. 9.5, asumió la competencia exclusiva en materia de patrimonio histórico, artístico, monumental, arquitectónico, arqueológico y científico, sin perjuicio de la reserva al Estado de la competencia exclusiva en orden a la defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español contra la exportación y expoliación.

Posteriormente, conforme a lo previsto en el apartado B-6 del anexo al Real Decreto 1010/1981, de 27 de febrero, se procedió al traspaso a la Generalitat de Cataluña de la gestión de los archivos históricos provinciales de titularidad estatal de Tarragona, Lleida y Girona, en los términos que resultan del convenio publicado en el «BOE» de 27 de abril de 1982, que fue modificado por el de 19 de diciembre de 1995, publicado el 16 de marzo de 1996, para incluir la gestión del Depósito Regional de Archivos de Cervera.

Por lo que se refiere al art. 149.2 CE, recuerda que viene encabezado por una expresa salvedad de las competencias que puedan asumir las Comunidades Autónomas, y que simplemente impone al Estado el mandato de que considere el servicio de la cultura como un deber y una atribución esencial, y facilite la comunicación cultural entre las Comunidades Autónomas, de acuerdo con ellas. Recuerda que la STC 109/1996, de 13 de junio, FJ 4, afirmó que la competencia sobre cultura no puede convertirse en un título universal desde el que puedan realizarse indistintamente todas y las mismas funciones que pueden llevarse a cabo desde otras competencias específicas.

Añade que en la STC 103/1988, de 8 de junio, FFJJ 3 a 5, se distinguió perfectamente el ámbito material de las competencias autonómicas sobre documentos y sobre archivos, admitiendo que en la competencia sobre patrimonio histórico, artístico, monumental, arquitectónico, arqueológico y científico, sin perjuicio de lo que dispone el art. 149.1.28 CE, ha de entenderse comprendida la competencia autonómica para definir el patrimonio documental de la Comunidad Autónoma, en cuanto parte integrante de su patrimonio histórico, así como para determinar los documentos radicados en su territorio que constituyen ese patrimonio, y que, como resultado de dichas disposiciones constitucionales y estatutarias, los preceptos destinados a la regulación del patrimonio documental autonómico incidirán sobre el régimen de los archivos y documentos situados en el territorio de la Comunidad Autónoma que pertenezcan a entidades de alcance superior a su territorio.

Continúa señalando que la mención a los archivos de titularidad estatal contenida en los preceptos recurridos no menoscaba las competencias estatales sobre los mismos, pues la Ley se dirige a la Administración de la Generalitat de Cataluña, obligándola a prestar servicios a los archivos de titularidad estatal cuando así lo acuerde el órgano estatal competente. Además, no puede desconocerse que el art. 3.2, en el que se explícita tal exclusión, tiene por título «Ámbito de aplicación», lógicamente de toda la Ley, por lo que todos sus demás artículos han de ser necesariamente leídos a partir de ese parámetro y de conformidad con el mismo. A mayor abundamiento, la ubicación de ese precepto en el título I, cuyo enunciado es «disposiciones generales», fuerza a su proyección general sobre el resto de las previsiones contenidas en el mismo texto legal.

Entiende la representación procesal de la Generalitat que cuando el art. 20.1 de la Ley determina que el sistema de archivos de Cataluña está integrado, entre otros, por el Archivo de la Corona de Aragón y los archivos históricos provinciales, está haciendo, simplemente, una enumeración de los archivos ubicados en Cataluña, sin que ello modifique ni su titularidad ni su régimen jurídico, que será el determinado por la legislación estatal. Y mucho menos puede pretenderse que los requisitos técnicos a cumplir por los archivos enunciados en el art. 21 deban, por efecto de esta ley, ser cumplidos por los archivos de titularidad estatal en Cataluña; les serían exigibles, en su caso, si lo estableciera así la legislación estatal, pero no porque lo imponga esta ley, puesto que previamente, en el art. 3.2, ya ha advertido que tales archivos se rigen por la legislación estatal.

De igual modo, no cabe entender que mediante el art. 17.2 b) se modifique unilateralmente el régimen jurídico del Archivo de la Corona de Aragón y las condiciones de ordenación y gestión de los archivos históricos provinciales en Cataluña. Partiendo de la exclusión anunciada en el art. 3.2, es evidente que las funciones inherentes a la competencia de archivos que el art. 17 encomienda al Departamento de Cultura de la Generalitat no alteran aquella legislación estatal y, por consiguiente, no sujetan a los archivos de titularidad estatal a la actuación de la Administración autonómica. Ciertamente, el art. 17.2, al referirse a la competencia de inspección técnica de archivos, hace explícita una nueva exclusión de los archivos de titularidad estatal cuya gestión se reserve el Estado. Pero esa singular referencia, acaso objetable desde puros criterios de técnica legislativa, tiene su explicación en la forma del precepto y en la específica función de inspección técnica a la que se refiere. Si la Generalitat de Cataluña la ejerce sobre los archivos sitos en Cataluña, excepto aquellos de titularidad estatal cuya gestión se reserve el Estado, explicitar ese reconocimiento no puede convertir en inconstitucional al precepto ni tampoco, por una ilógica interpretación a contrario, el resto del art. 17.

De otra parte, la disposición adicional primera de la Ley no expresa ninguna imposición sobre los archivos históricos provinciales, sino que simplemente habilita a la Generalitat para, caso de que así lo llegue a acordar con la Administración del Estado, encomendar a dichos archivos la custodia de determinada documentación.

Y es que el art. 16.1 de la Ley define el sistema de archivos de Cataluña como el conjunto de órganos de la Administración y de archivos que, con normas y procedimientos, garantizan, de acuerdo con sus valores, la gestión, la conservación, la protección y la difusión correctas de la documentación de Cataluña, y el acceso a la misma. Sostiene que esa mera definición resulta totalmente inocua desde el punto de vista de las competencias en materia de archivos, puesto que de conformidad con lo dispuesto en el art. 3.2, no atañe a la titularidad ni al régimen jurídico de los archivos de titularidad estatal. Al mismo tiempo, dentro de ese mismo grupo de preceptos, los arts. 21.2 y 17.3 y 4 de la ley imponen a la Administración autonómica un mandato de colaboración con los archivos de titularidad estatal que ha considerado integrados en el sistema.

A su vez, los apartados 3 y 4 del art. 17 concretan el deber del Departamento de Cultura de la Generalitat de brindar a los archivos de titularidad estatal la posibilidad de acceder a servicios como la restauración y reprografía de documentos o la formación permanente de sus profesionales.

En definitiva, le parece evidente que no nos encontramos en un caso similar al de la STC 103/1988, de 8 de junio, puesto que en este caso la Ley en ningún momento ha rebasado los límites competenciales que determinan el art. 149.1.28 CE y los preceptos del Estatuto de Autonomía de Cataluña de 1979. Ni se modifica la regulación de los archivos de titularidad estatal en Cataluña, ni se habilitan actuaciones unilaterales de la Administración autonómica respecto de tales archivos. La mención de los archivos de titularidad estatal se inscribe en las acciones de fomento del patrimonio cultural que la Generalitat de Cataluña ha de adoptar en el marco de su deber y atribución esencial de servicio a la cultura. De ese modo, la Ley persigue como objetivo que el conjunto de archivos que custodian la documentación de Cataluña actúe de forma eficiente y coherente. La consecución de ese objetivo respecto de los archivos que no son de titularidad estatal se obtendrá por la aplicación de la Ley, en tanto que respecto de los archivos de titularidad estatal, la Ley se limita a ofrecer un instrumento de colaboración que sólo a la Administración de la Generalitat obliga, y del que pueden hacer uso los archivos de titularidad estatal cuando así lo acuerden las instancias estatales competentes.

7. El Letrado del Parlamento de Cataluña, mediante escrito presentado el 22 de junio de 2002, solicita la desestimación del recurso de inconstitucional. Comienza señalando que aunque ciertamente deben ser tomados en consideración los arts. 149.1.28 CE, y 9.6 y 11.7 del Estatuto de Autonomía de 1979, la materia objeto de controversia competencial en este caso no puede desligarse de otros títulos competenciales que tienen conexión con la misma, como la previsión en el art. 149.2 CE de las competencias que podrán asumir las Comunidades Autónomas en materia de cultura y el deber del Estado de facilitar la comunicación cultural entre las Comunidades Autónomas, de acuerdo con ellas. Por su parte, el Estatuto de Autonomía de Cataluña de 1979 estableció que la Generalitat tiene competencia exclusiva sobre «cultura» (art. 9.4) y «patrimonio histórico, artístico, monumental, arquitectónico, arqueológico y científico, sin perjuicio de lo que dispone el número 28 del apartado 1 del artículo 149 de la Constitución» (art. 9.5). Asimismo estipulaba en su disposición adicional quinta que «atendida la vocación cultural de Cataluña, el Estado y la Generalidad considerarán en ella el servicio de la cultura como deber y atribución esencial, de acuerdo con lo previsto en el apartado 2 del artículo 149 de la Constitución, y por ello colaborarán en sus acciones para el fomento y desarrollo del patrimonio cultural común, en sus diferentes expresiones lingüísticas y modalidades. En el marco de esta colaboración se facilitará la comunicación cultural con otras comunidades autónomas y provincias, prestando especial atención a todas aquellas con las que Cataluña hubiese tenido particulares vínculos históricos, culturales o comerciales.»

A la vista de las disposiciones constitucionales y estatutarias referenciadas, precisadas además por la jurisprudencia constitucional (con cita de las SSTC 109/1996, de 13 de junio; y 71/1997, de 10 de abril), para la representación procesal del Parlamento de Cataluña no cabe duda de que la legislación catalana está habilitada para prever la instrumentación de fórmulas de colaboración con la Administración del Estado y con las Administraciones de otras Comunidades Autónomas para la preservación y promoción de la cultura en general y de ámbitos culturales específicos, como los archivos y el patrimonio histórico, más allá de las estrictas previsiones competenciales derivadas del tenor literal de los arts. 9.5, 9.6 y 11.7 del Estatuto de Autonomía de 1979. Además, la STC 103/1988, de 8 de junio, señaló que la competencia autonómica sobre patrimonio histórico incorpora la potestad para definir el patrimonio documental de la Comunidad Autónoma, para determinar los documentos radicados en su territorio integrantes de este patrimonio; en consecuencia, la normativa reguladora del patrimonio documental autonómico puede incidir en el régimen jurídico de los archivos y documentos situados en el territorio de la Comunidad Autónoma pertenecientes a entidades de nivel superior.

En definitiva, cuando el Parlamento de Cataluña legisla en materia de archivos y documentos puede efectuar menciones a archivos de titularidad estatal siempre que ello se haga sin desconocer las competencias estatales o de otras Comunidades Autónomas en la materia, ni imponer un régimen jurídico determinado a los archivos de titularidad estatal. En ningún precepto ni en la exposición de motivos de la Ley 10/2001, de 13 de julio, se afirma la pretensión de regular los archivos de titularidad estatal ni de alterar el régimen jurídico de los mismos. Es más, en el art. 3.2 de la Ley, cuyo título es «ámbito de aplicación» y que se encuentra en el título primero dedicado a «disposiciones generales», se puede leer que «los archivos de titularidad estatal, incluidos los integrados en el Sistema de Archivos de Cataluña, se rigen por la legislación estatal».

Considera que viene a reforzar este entendimiento el que, según consta en el informe de la ponencia de la Comisión de Política Cultural, durante la tramitación parlamentaria de la Ley 10/2001, de 13 de julio, el Grupo Parlamentario Popular retiró por innecesaria la enmienda 23 bis que pretendía añadir al art. 3.2 un inciso según el cual a los archivos de titularidad estatal «no les son de aplicación los requisitos y obligaciones que la presente ley exige a los archivos del Sistema». Por tanto, la mención del Archivo de la Corona de Aragón y de los archivos históricos provinciales en el precepto impugnado tiene un valor puramente enumerativo de los archivos radicados en Cataluña y ello no altera en modo alguno su régimen jurídico, que viene determinado por la legislación estatal, ni implica que tales archivos queden sometidos a los requisitos técnicos establecidos por el art. 21 de la Ley 10/2001, de 13 de julio.

En este contexto, y habida cuenta de la importante documentación histórica de ámbito catalán contenida tanto en el Archivo de la Corona de Aragón como en los archivos históricos provinciales, el legislador catalán ha estimado necesario incluirles entre los potenciales destinatarios de las medidas de fomento y coordinación previstas en la Ley 10/2001, de 13 de julio [así, arts. 17.3, 17.4, 21.2, 30.2 e) y f), y disposición adicional primera]. Ahora bien, dicha inclusión no tiene un efecto jurídico vinculante para los mencionados archivos de titularidad estatal sino que supone ofrecerles una instancia de colaboración –el sistema de archivos de Cataluña– en el marco del cual, si la Administración del Estado lo estima oportuno, pueden acceder a determinados servicios de la Generalitat de Cataluña tendentes a la preservación de los documentos.

8. Mediante providencia de 29 de enero de 2013 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 31 del mismo mes y año, trámite que ha finalizado en el día de hoy.

II. Fundamentos jurídicos

1. El presente recurso de inconstitucionalidad ha sido interpuesto por el Abogado del Estado, en nombre del Presidente del Gobierno de la Nación, contra el art. 20.1 a) y f) de la Ley del Parlamento de Cataluña 10/2001, de 13 de julio, de archivos y documentos, que integra en el sistema de archivos de Cataluña determinados archivos de titularidad estatal.

De acuerdo con su art. 1, la Ley del Parlamento de Cataluña 10/2001, de 13 de julio, tiene por objeto «impulsar la gestión y garantizar la preservación de la documentación de Cataluña, tanto pública como privada, de acuerdo con sus valores, para ponerla al servicio de los intereses generales; establecer los derechos y deberes de los que son titulares de los mismos, así como de los ciudadanos en relación a dicha documentación, y regular el Sistema de Archivos de Cataluña.»

El sistema de archivos de Cataluña al que alude in fine el anterior precepto se define como «el conjunto de órganos de la Administración y de archivos que, con normas y procedimientos, garantizan, de acuerdo con sus valores, la gestión, la conservación, la protección y la difusión correctas de la documentación de Cataluña, y el acceso a la misma.» (art. 16.1).

Por su parte, el art. 20.1, al enumerar los archivos que integran el sistema de archivos de Cataluña, incluye, en lo que aquí importa, el Archivo de la Corona de Aragón [art. 20.1 a)] y los archivos históricos provinciales [art. 20.1 f)], que son los de Tarragona, Lleida y Girona. Esta inclusión es la que motiva la interposición del recurso de inconstitucionalidad.

Conviene advertir que está fuera de cuestión, para todas las partes, que el Archivo de la Corona de Aragón es un archivo de titularidad y gestión estatal, mientras que los archivos históricos provinciales de Tarragona, Lleida y Girona son archivos de titularidad estatal cuya gestión ha sido traspasada a la Generalitat de Cataluña. Lo que el Abogado del Estado razona es que su inclusión en el sistema de archivos de Cataluña constituye una extralimitación competencial del legislador autonómico, ya que el art. 149.1.28 en relación con el 149.2, ambos de la Constitución, atribuyen al Estado una competencia exclusiva sobre los archivos de su titularidad, incluyendo la legislación, su desarrollo y ejecución, sin perjuicio de que en el ejercicio de esa competencia pueda el Estado atribuir a las Comunidades Autónomas, en los términos que considere oportunos, la competencia de gestión.

Por el contrario, tanto el Gobierno como el Parlamento de Cataluña, sin negar la titularidad estatal de los referidos Archivos ni las competencias que sobre ellos confieren al Estado los arts. 149.1.28 y 149.2 CE, entienden que los preceptos impugnados en modo alguno alteran el régimen de distribución de competencias sobre esta materia. A su juicio, la Ley 10/2001, de 13 de julio, se dirige exclusivamente a la Administración autonómica catalana, obligándola a prestar servicios a los archivos de titularidad estatal en Cataluña cuando así lo acuerde el órgano estatal competente, siendo la propia Ley la que, en su art. 3.2, reitera que tales archivos se rigen por la legislación estatal.

2. Una vez identificados el objeto del recurso y la posición de las partes, antes de abordar el examen de la constitucionalidad del precepto impugnado es preciso delimitar el parámetro de constitucionalidad del que hemos de servirnos para llevar a cabo nuestro pronunciamiento.

Dicho parámetro de constitucionalidad viene dado, de una parte, por los arts. 149.1.28 y 149.2, ambos de la Constitución. Conforme al primero de ellos, el Estado tiene competencia exclusiva sobre «museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestión por parte de las Comunidades Autónomas». Añade el art. 149.2 CE que «sin perjuicio de las competencias que podrán asumir las Comunidades Autónomas, el Estado considerará el servicio de la cultura como deber y atribución esencial y facilitará la comunicación cultural entre las Comunidades Autónomas, de acuerdo con ellas».

En segundo lugar, debemos tomar en consideración el Estatuto de Autonomía de Cataluña, pero advirtiendo que con posterioridad a la admisión a trámite de este recurso de inconstitucionalidad se ha producido la aprobación de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto, por lo que, de acuerdo con nuestra doctrina, las cuestiones que se controvierten se decidirán teniendo en cuenta las prescripciones del nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña que puedan ser de aplicación, pues cuando la duda de constitucionalidad se basa en un problema de delimitación competencial y el juicio de constitucionalidad ha de producirse por el contraste no sólo con la Constitución, sino con el llamado bloque de la constitucionalidad (art. 28.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional), este Tribunal habrá de considerar las leyes vigentes y las bases materiales establecidas en el momento de formularse el juicio y dictarse la Sentencia [SSTC 87/1985, de 16 de julio, FJ 8; 179/1998, de 16 de septiembre, FJ 2; 134/2011, de 20 de julio, FJ 2 d); y 120/2012, de 4 de junio, FJ 2 c)].

Pues bien, el art. 127.1 c) del nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña dispone:

«Corresponde a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de cultura. Esta competencia exclusiva comprende en todo caso: c) Los archivos, las bibliotecas, los museos y los otros centros de depósito cultural que no son de titularidad estatal, que incluye en todo caso:

Primero. La creación, la gestión, la protección y el establecimiento del régimen jurídico de los centros que integran el sistema de archivos y el sistema bibliotecario, de los museos y de los otros centros de depósito cultural.

Segundo. El establecimiento del régimen jurídico de los bienes documentales, bibliográficos y culturales que están depositados en los mismos.

Tercero. La conservación y la recuperación de los bienes que integran el patrimonio documental y bibliográfico catalán.»

El apartado 2 del mismo art. 127 añade:

«Corresponde a la Generalitat la competencia ejecutiva sobre los archivos, las bibliotecas, los museos y los centros de depósito cultural de titularidad estatal situados en Cataluña, cuya gestión no se reserve expresamente el Estado, que incluye, en todo caso, la regulación del funcionamiento, la organización y el régimen de personal.»

Por su parte, la disposición adicional decimotercera establece:

«Fondos propios y comunes con otros territorios.

Los fondos propios de Cataluña situados en el Archivo de la Corona de Aragón y en el Archivo Real de Barcelona se integran en el sistema de archivos de Cataluña. Para la gestión eficaz del resto de fondos comunes con otros territorios de la Corona de Aragón, la Generalitat debe colaborar con el Patronato del Archivo de la Corona de Aragón, con las demás Comunidades Autónomas que tienen fondos compartidos en el mismo y con el Estado a través de los mecanismos que se establezcan de mutuo acuerdo.»

Por último, debe consignarse la existencia de previsiones en relación con el Archivo de la Corona de Aragón en la disposición adicional tercera del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, la disposición adicional primera del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears y la disposición adicional primera del Estatuto de Autonomía de Aragón.

3. Una vez definido el parámetro de constitucionalidad del precepto impugnado, debemos hacer referencia a la plasmación que el régimen competencial descrito ha tenido en relación con los archivos de titularidad estatal radicados en Cataluña.

Con sustento en la competencia atribuida al Estado por el art. 149.1.28 CE –plasmada en el art. 61 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del patrimonio histórico español, y en el art. 10.1 l) del Real Decreto 257/2012, de 27 de enero– existen en la actualidad cinco archivos de titularidad estatal en Cataluña: el centenario Archivo de la Corona de Aragón, el Archivo Histórico Provincial de Tarragona (creado por Orden Ministerial de 2 de mayo de 1944), el Archivo Histórico Provincial de Lleida (Orden Ministerial de 26 de febrero de 1952), el Archivo Histórico Provincial de Girona (Orden Ministerial de 26 de febrero de 1952) y el Depósito Regional de Archivos de Cervera (Orden Ministerial de 18 de febrero de 1970).

De conformidad con el propio art. 149.1.28 CE, la gestión de estos archivos de titularidad estatal puede quedar reservada al Estado o, en su caso, ser transferida a las Comunidades Autónomas. En particular, el Estado se ha reservado la gestión del Archivo de la Corona de Aragón, habiéndose constituido, por Real Decreto 1267/2006, de 8 de noviembre, el Patronato del Archivo de la Corona de Aragón, configurado como órgano rector del mismo, adscrito al Ministerio de Cultura, en el que tienen participación las Comunidades Autónomas de Valencia, Illes Balears, Aragón y Cataluña.

En relación con los demás archivos de titularidad estatal, el Real Decreto 1010/1981, de 27 de febrero, sobre traspaso de funciones y servicios del Ministerio de Cultura a la Generalidad de Cataluña, dispuso en el apartado B.6 de su anexo la transferencia de la gestión de los archivos históricos provinciales de Tarragona, Lleida y Girona en los términos que resultasen del convenio a celebrar entre la Generalitat y la Administración del Estado. Este convenio fue publicado en el «Boletín Oficial del Estado» de 27 de abril de 1982 (como anexo II) en virtud de resolución de 16 de abril de 1982 de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Cultura. Posteriormente, con base en el Real Decreto 898/1995, de 2 de junio, el convenio fue modificado por el de 19 de diciembre de 1995, publicado el 13 de marzo de 1996, para incluir la gestión del Depósito Regional de Archivos de Cervera.

Finalmente, todos ellos, bajo la calificación de archivos históricos, forman parte del sistema de archivos de la Administración General del Estado que, a su vez, se integra en el sistema español de archivos, constituido y regulado por el Real Decreto 1708/2011, de 18 de noviembre, que comprende los archivos de la Administración General del Estado y el resto de los archivos públicos y privados que se vinculen al sistema mediante los correspondientes instrumentos de cooperación.

4. Lo que en este proceso constitucional se controvierte es si la inclusión de estos archivos de titularidad estatal en el sistema de archivos de Cataluña supone una alteración del régimen competencial descrito. Para dar respuesta a ello habremos de tener presentes ciertos pronunciamientos anteriores de este Tribunal estrechamente vinculados a la cuestión enjuiciada.

Así, la STC 103/1988, de 8 de junio, en la que a propósito de la impugnación de la Ley del Parlamento de Andalucía 3/1984, de 9 de enero, de archivos, fijamos el canon de delimitación competencial sobre los archivos de titularidad estatal; y la STC 17/1991, de 31 de enero, que resolvió los recursos de inconstitucionalidad promovidos por la Generalitat de Cataluña, la Junta de Galicia, el Gobierno Vasco y el Parlamento catalán, contra determinados preceptos de la Ley 16/1985, de 25 de junio, reguladora del patrimonio histórico español, en la cual nos pronunciamos, entre otras cuestiones, sobre el alcance de la potestad reglamentaria estatal en materia de archivos.

También debemos tomar en consideración, de modo destacado, los pronunciamientos de la STC 31/2010, de 28 de junio, en relación con la constitucionalidad del art. 127.2 (FJ 73) y de la disposición adicional decimotercera del actual Estatuto de Autonomía de Cataluña (FJ 74). Y, adicionalmente, las Sentencias que resolvieron los recursos de inconstitucionalidad promovidos contra la misma disposición adicional decimotercera por el Consejo de Gobierno de la Diputación General de Aragón (STC 46/2010, de 8 de septiembre), el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears (STC 47/2010, de 8 de septiembre) y la Generalitat de la Comunidad Valenciana (STC 48/2010, de 9 de septiembre).

5. Por su importancia para la resolución del presente recurso de inconstitucionalidad es preciso comenzar recordando las consideraciones que se hicieron en el fundamento jurídico 74 de la STC 31/2010, de 28 de junio, puesto que, precisamente, contienen el juicio de constitucionalidad llevado a cabo por este Tribunal sobre la decisión del legislador estatutario de incluir en el sistema de archivos de Cataluña determinados fondos documentales que forman parte de un archivo de titularidad estatal. En efecto, según ha quedado visto, la disposición adicional decimotercera del vigente Estatuto de Autonomía de Cataluña establece que «los fondos propios de Cataluña situados en el Archivo de la Corona de Aragón y en el Archivo Real de Barcelona se integran en el sistema de archivos de Cataluña».

Importa destacar que el precepto estatutario establece que son los «fondos» –cuando sean propios de Cataluña– los que se integran en el sistema de archivos de Cataluña. Esta concreción resulta conforme con la distinción que hicimos en la STC 103/1988, de 8 de junio, en la cual valoramos como intervenciones legislativas diferentes la calificación de documentos y la ordenación de archivos. Y es que, ciertamente, ha de distinguirse la competencia para definir e integrar los elementos que componen el patrimonio documental y la competencia sobre los archivos que contienen dichos documentos. Por lo que se refiere a la primera, las competencias autonómicas sobre patrimonio histórico incluyen la capacidad para definir los elementos integrantes del mismo, y ello aun en el caso de que los documentos de interés para la Comunidad Autónoma se integren en archivos de titularidad estatal, siendo la Comunidad Autónoma la que puede establecer la definición y los elementos integrantes de su patrimonio documental con independencia de la titularidad de los documentos y del archivo en que se hallen ubicados (fundamento jurídico 3 de la mencionada STC 103/1988, de 8 de junio). Por el contrario, si la legislación autonómica contuviera referencias a los archivos de titularidad estatal, en el sentido de llevar a cabo regulaciones reservadas a la competencia legislativa del Estado, se rebasarían los límites competenciales que derivan del art. 149.1.28 CE y, eventualmente, del Estatuto de Autonomía; mientras que si las disposiciones de la ley se refieren o pueden entenderse referidas únicamente a los archivos de competencia de la Comunidad Autónoma, no se habría traspasado, evidentemente, ese límite competencial (FJ 4).

Esta doctrina se asienta en la concurrencia de dos significados en la noción constitucional de «archivo»: de un lado, el referido a los fondos documentales, como conjuntos orgánicos de documentos; y, de otro, el que atañe a las entidades o instituciones responsables de la custodia, conservación y tratamiento de tales fondos. Esta distinción, que está plenamente asentada en la legislación, tanto estatal como autonómica [así, por lo que al presente caso afecta, art. 2.1 del Real Decreto 1708/2011, de 18 de noviembre; y art. 2 d) de la Ley catalana 10/2001, de 13 de julio], permite que las Comunidades Autónomas, en el ejercicio de sus competencias sobre patrimonio cultural [así, el art. 127.1 c) del Estatuto catalán], puedan otorgar una determinada calificación a fondos documentales de su interés integrados en archivos de titularidad estatal, a los efectos de su protección, pero sin que esa calificación confiera a la Comunidad Autónoma facultades de disposición u ordenación sobre los fondos documentales ni sobre los archivos en que se ubican.

En esta misma línea, la disposición adicional decimotercera del Estatuto de Autonomía de Cataluña no contempla la inclusión en el sistema de archivos de Cataluña de ningún archivo de titularidad estatal sino de los «fondos propios de Cataluña» situados en el Archivo de la Corona de Aragón. Por esta razón, en la STC 31/2010, de 28 de junio, consideramos que aunque «los Estatutos de Autonomía no pueden atribuir a las Comunidades Autónomas potestades de disposición sobre los bienes o fondos de los archivos de titularidad estatal que menoscaben o perturben las competencias del Estado para regular y gestionar sus archivos», sin embargo «la integración en el sistema de archivos de Cataluña de sus fondos situados en el Archivo de la Corona de Aragón y en el Archivo Real de Barcelona … se limita a introducir una calificación que sólo puede añadir una sobreprotección a dichos fondos» (FJ 74).

Entendida de este modo la disposición adicional decimotercera del Estatuto de Autonomía de Cataluña, la STC 31/2010, de 28 de junio, concluyó declarando que el precepto no resultaba contrario al art. 149.1.28 CE, del mismo modo que las posteriores SSTC 46/2010, de 8 de septiembre; 47/2010, de 8 de septiembre; y 48/2010, de 9 de septiembre, reiteraron la misma apreciación, añadiendo que si la competencia estatal sobre el Archivo de la Corona de Aragón no resulta desconocida ni invadida por la disposición impugnada, en nada se veían afectadas la disposición adicional primera del Estatuto de Autonomía de Aragón, la disposición adicional primera del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, ni la disposición adicional tercera del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana.

En definitiva, debemos extraer de nuestra jurisprudencia la conclusión de que no contradice el art. 149.1.28 CE, en relación con el art. 149.2 CE, que los fondos ubicados en archivos de titularidad estatal se integren en sistemas archivísticos de las Comunidades Autónomas, en cuanto ello implique una calificación que sólo añada una sobreprotección a dichos fondos, pero sin incidencia en la regulación, disposición o gestión de los fondos documentales ni de los archivos en que se ubican.

6. La conclusión así alcanzada debe ser contrastada con el contenido de la Ley del Parlamento catalán 10/2001, de 13 de julio, pues, por más que sea constitucional la inserción en el sistema de archivos de Cataluña de «fondos propios de Cataluña» ubicados en archivos de titularidad estatal, sin embargo es preciso enjuiciar si, como sostiene el Abogado del Estado, ello conlleva en el presente caso y con menoscabo de las competencias estatales, la sujeción del archivo en su conjunto al régimen de la Ley 10/2001, de 13 de julio; en particular, a sus arts. 21 a 25 (referidos a las disposiciones generales sobre requisitos y efectos de la pertenencia al sistema de archivos de Cataluña, personal, coordinación en la custodia de documentos, inventario y registro de archivos, y mapa de archivos de Cataluña).

Pues bien, tal contingencia debe ser descartada a tenor de la propia Ley 10/2001, de 13 de julio, cuyo art. 3.2, bajo la rúbrica «ámbito de aplicación», declara que «los archivos de titularidad estatal, incluidos los integrados en el Sistema de Archivos de Cataluña, se rigen por la legislación estatal». Este precepto comporta que la mención en el sistema de archivos de Cataluña de archivos de titularidad estatal no puede suponer que éstos se entiendan incluidos, a ningún efecto, en el ámbito de aplicación de la citada ley. A mayor abundamiento, el art. 17.2 b) de la Ley, al enumerar las funciones en materia de inspección de archivos que corresponden al Departamento de Cultura en relación al sistema de archivos de Cataluña, señala que le corresponde «la inspección técnica de los archivos situados en Cataluña dependientes de cualquier otra Administración, institución o entidad pública, excluidos los archivos de titularidad estatal cuya gestión se reserve al Estado»; sin que esta reiteración singular implique a contrario sensu la aplicabilidad de los demás preceptos.

La antinomia que pudiera resultar de que la propia ley que integra archivos de titularidad estatal en el sistema de archivos de Cataluña les excluya de su ámbito de aplicación, debe ser resuelta, como hicimos en la STC 103/1988, de 8 de junio, mediante una comprensión de los preceptos de la Ley que permite concluir que, efectivamente, quedan fuera del ámbito de la ley impugnada los archivos de titularidad estatal, incluso aunque éstos custodien fondos que la legislación autonómica declare ahora o en el futuro como pertenecientes al patrimonio documental autonómico. De este modo, la inclusión de los archivos de titularidad estatal en el sistema de archivos de Cataluña debe entenderse vinculada a la protección añadida que la Comunidad Autónoma pueda dispensar a fondos documentales obrantes en tales archivos, al ser el de la protección de los fondos documentales uno de los fines que la Ley asigna al sistema de archivos de Cataluña (art. 16.1).

En definitiva, en relación con el Archivo de la Corona de Aragón, en cuanto archivo cuya gestión tiene reservada el Estado, la Comunidad Autónoma de Cataluña carece de competencias, sin perjuicio de su participación en el Patronato del Archivo de la Corona de Aragón constituido por el Real Decreto 1267/2006, de 8 de noviembre.

En lo tocante a los archivos históricos provinciales, al haber transferido el Estado a la Comunidad Autónoma de Cataluña su gestión, corresponde a ésta la ejecución de la normativa aprobada por el Estado, conforme al correspondiente Convenio de traspaso de competencias. En este punto debemos recordar que desde la STC 18/1982, de 4 de mayo, venimos considerando que la competencia estatal de «legislación» ha de entenderse en sentido material, refiriéndose, por tanto, no sólo a la ley en sentido formal, sino también a los reglamentos ejecutivos e, incluso, a las circulares, si tienen naturaleza normativa. Por su parte, la competencia autonómica de «ejecución» se extiende generalmente a todos los actos aplicativos, esto es, a la potestad de administrar que comporta, junto a las facultades de mera gestión, la de dictar reglamentos internos de organización de los servicios correspondientes en la medida en que éstos sean necesarios para la mera estructuración interna de la organización administrativa (por todas, STC 103/1999, de 3 de junio, FJ 4). Ya en la STC 17/1991, de 31 de enero, con motivo de que la Generalitat de Cataluña rechazara la competencia del Estado para dictar un reglamento de organización, funcionamiento y personal de los archivos, bibliotecas y museos de titularidad estatal, dijimos que la transferencia de la gestión sobre estos archivos no conlleva la atribución de la potestad reglamentaria, pues lo que en su párrafo final establece el art. 149.1.28 CE es la posibilidad de transferir la gestión de los establecimientos citados a las Comunidades Autónomas, y que, una vez hecho, a la Generalitat corresponde «la ejecución de la legislación del Estado» esto es, sujetando su gestión a las normas reglamentarias que en desarrollo de su legislación dicte el Estado (FJ 19). Esta posición fue precisada a la luz del vigente Estatuto de Autonomía de Cataluña, que, como ha quedado visto, en su art. 127.2 asigna a la Generalitat «la competencia ejecutiva sobre los archivos, bibliotecas, museos y centros de depósito cultural de titularidad estatal situados en Cataluña cuya gestión no se reserve expresamente el Estado», añadiendo que tal gestión «incluye, en todo caso, la regulación del funcionamiento, la organización y el régimen de personal». En la STC 31/2010, de 28 de junio, rechazamos que fuera inconstitucional este último inciso, en la medida en que tales potestades no exceden del concepto de «gestión» que figura como límite de la competencia autonómica en esta materia, según el art. 149.1.28 CE; ya que la potestad reglamentaria a que se refiere el art. 112 EAC no es una potestad reglamentaria de alcance general sino que queda limitada a la emanación de reglamentos de organización interna y de ordenación funcional de la competencia ejecutiva autonómica, de acuerdo con lo que dicho en el fundamento jurídico 61 de la misma STC 31/2010, de 28 de junio.

Los razonamientos expuestos conducen a considerar que la interpretación natural del precepto impugnado, atendiendo a su texto, al conjunto normativo en que se integra y a la doctrina consolidada de este Tribunal, no transgrede los límites competenciales establecidos en el art. 149.1.28 en relación con el art. 149.2, ambos de la Constitución.

FALLO

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,

Ha decidido

Desestimar el presente recurso de inconstitucionalidad.

Publíquese esta Sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».

Dada en Madrid, a treinta y uno de enero de dos mil trece.–Pascual Sala Sánchez.–Ramón Rodríguez Arribas.–Pablo Pérez Tremps.–Francisco José Hernando Santiago.–Adela Asua Batarrita.–Luis Ignacio Ortega Álvarez.–Francisco Pérez de los Cobos Orihuel.–Encarnación Roca Trías.–Andrés Ollero Tassara.–Fernando Valdés Dal-Ré.–Juan José González Rivas.–Firmado y rubricado.