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Comentario

FJ 2 [...] Históricamente, el derecho de reunión surge como un derecho autónomo intermedio  entre los derechos de libre expresión y de asociación, que mantiene en la actualidad una tan íntima conexión doctrinal con ellos, que bien puede decirse, en una primera aproximación al tema, que el derecho de reunión es una manifestación colectiva de la libertad de expresión ejercitada a través de una asociación transitoria, siendo concebido por la doctrina científica como un derecho individual en cuanto a sus titulares y colectivo en su ejercicio, que opera a modo de técnica instrumental puesta al servicio del intercambio o exposición de ideas, la defensa de intereses o la publicidad de problemas o reivindicaciones, constituyendo, por lo tanto, un cauce del principio democrático participativo, cuyos elementos configuradores son, según la opinión dominante, el subjetivo -una agrupación de personas-, el temporal -su duración transitoria-, el finalístico -licitud de la finalidad- y el real u objetivo -lugar de celebración-.

Respecto a dicha concepción, sólo corresponde aquí destacar como ideas relevantes en este recurso, que, en cuanto al elemento subjetivo, la agrupación de personas en el derecho de reunión viene caracterizada por la nota esencial de ser una concurrencia concertada en la cual existe un cierto grado de vinculación subjetiva de cada persona interviniente en la reunión con los restantes que participan en la misma y, respecto del elemento finalístico, que la finalidad de comunicación pública, en su consideración de elemento interno, común y consustancial a toda clase de reuniones en lugares públicos, en cuyo alcance y efectos no entramos, no es confundible con la concreta finalidad que tenga la reunión, respecto de la cual procede subrayar especialmente que se trata de un elemento externo al puro contenido del derecho de reunión, cuya función se reduce a legitimar el ejercicio de éste en atención a su licitud, de manera que no se incluye en el derecho fundamental aquellas reuniones que tengan una finalidad ilícita.

Estas dos notas esenciales que dejamos destacadas -concurrencia concertada y carácter externo del fin concreto de la reunión- son predicables del concepto de derecho de reunión reconocido en el art. 21 de la Constitución, pues la ausencia de definición del derecho en este precepto constitucional, que también concurre en los arts. 21 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos de Nueva York, de 19 de diciembre de 1966 (RCL 1977\893 y ApNDL 3630) y 11 del Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales de Roma, de 4 de noviembre de 1950 (RCL 1979\2421 y ApNDL 3627), viene suplida en el art. 1 de la Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio, reguladora del Derecho de Reunión, cuyos términos permiten sostener que, en nuestro ordenamiento jurídico, son elementos delimitadores o definidores del derecho de reunión, entre otros, el concierto de las personas que reúnen y la presencia de un fin lícito que actúa como condición externa de legitimidad del derecho.

Comentario

Esta sentencia resuelve un recurso de inconstitucionalidad contra varios preceptos de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, en concreto contra los arts. 19.2, 20.2, 36.2 y 23, y 37.1 en relación con los arts. 30.3 y 37.3 y 7, así como la disposición final primera.

Se argumenta que varios preceptos de la ley, que tipifican como infracción administrativa un conjunto de reuniones o manifestaciones públicas, reducen al mínimo el contenido esencial del derecho de reunión y disuaden de su ejercicio. 

El Tribunal recuerda su doctrina sobre el contenido esencial y los límites del derecho fundamental de reunión, derecho que define como “(i) una manifestación colectiva de la libertad de expresión ejercitada a través de una asociación transitoria de personas, que opera a modo de técnica instrumental puesta al servicio del intercambio o exposición de ideas, la defensa de intereses o la publicidad de problemas y reivindicaciones, constituyendo, por tanto, un cauce del principio democrático participativo en un Estado social y democrático de Derecho como el proclamado en la Constitución; (ii) un derecho individual en cuanto a sus titulares y colectivo en su ejercicio; y (iii) cuyos elementos configuradores son el subjetivo —agrupación de personas—, el temporal —duración transitoria—, el finalista —licitud de la finalidad— y el real u objetivo —lugar de celebración— [por todas STC 85/1988, de 28 de abril, FJ 2; y después seguida, entre otras, por las SSTC 66/1995, de 8 de mayo, FJ 3; 196/2002, de 28 de octubre, FJ 4; 284/2005, de 7 de noviembre, FJ 3; 90/2006, de 27 de marzo, FJ 2 a); 170/2008, de 15 de diciembre, FJ 3; 38/2009, de 9 de febrero, FJ 2, y 193/2011, de 12 de diciembre, FJ 3].”

La libertad de reunión es una libertad conectada con el pluralismo político y con el derecho de libertad de expresión, así como con la democracia, directa y representativa. Conexión que también ha enfatizado el TEDH.

Su contenido esencial se configura en un doble sentido; en primer lugar, no se necesita autorización previa para su ejercicio, tratándose de un derecho que no es de configuración legal (STC 66/1995, de 8 de mayo, FJ 2), en segundo lugar, se excluyen del contenido de este derecho las reuniones o manifestaciones que no sean pacíficas y sin armas. Así lo entiende también el Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

Se trata de un derecho que tiene límites en su ejercicio (STC 66/1995, de 8 de mayo, FJ 3), que deben ser motivados y necesarios para conseguir el fin perseguido, con atención a la proporcionalidad y siempre respetando el contenido esencial (STC 195/2003, de 27 de octubre, FJ 7, y las que allí se citan; doctrina seguida, más recientemente, por la STC 24/2015, de 16 de febrero, FJ 4).

Para el ejercicio de este derecho es necesario cumplir el requisito previo de comunicar la reunión a la autoridad competente, de manera previa a esta. De modo que “el único derecho de reunión que en lugar público se reconoce en el art. 21.2 es el que necesariamente se ha de ejercer comunicándolo previamente a la autoridad” (STC 36/1982, de 16 de junio, FJ 6; seguida también en STC 42/2000, de 14 de febrero, FJ 2). La extemporaneidad de la resolución administrativa que establezca condiciones al ejercicio de este derecho podría suponer una vulneración de este.

El ejercicio del derecho de reunión puede limitarse o prohibirse si hay “razones fundadas de alteración del orden público, con peligro para personas o bienes”. Orden público, recuerda el Tribunal, se refiere a un orden en sentido material, no referido al respeto de principios y valores jurídicos, y alteración no se considera equivalente a utilización de violencia, ya que, en todo caso, la reunión debe ser pacífica (STC 66/1995, de 8 de mayo, FJ 3). Es necesario, para que se puedan prohibir reuniones en lugares públicos y manifestaciones, que haya razones fundadas [entre otras, SSTC 42/2000, de 14 de febrero, FJ 2; 284/2005, de 7 de noviembre, FJ 3, y 90/2006, de 27 de marzo, FJ 2 b)], es decir, datos objetivos suficientes, que lleven a la conclusión de que habrá una situación de desorden material, entendida como una situación que impide el desarrollo normal de la convivencia ciudadana afectando a la integridad de las personas o de bienes  (STC 66/1995, de 8 de mayo, FJ 3).

La dificultad de circulación sólo puede considerarse una alteración del orden público con peligro para personas o bienes en supuestos muy determinados, como aquellos en los que sea imposible prestar servicios esenciales con repercusión en la seguridad de personas o bienes. El Tribunal recuerda que el espacio urbano es un ámbito de participación además de un lugar de circulación [SSTC 59/1990, de 29 de marzo, FJ 8; 66/1995, de 8 de mayo, FJ 3; 90/2006, de 27 de marzo, FJ 2 c), y 193/2011, de 12 de diciembre, FJ 4].

Si finalmente se prohíbe la reunión por la autoridad competente, esta debe motivar la resolución, aportar las razones por las que concluye que la reunión sería una alteración del orden público proscrita, y justificar que no es posible establecer medidas preventivas para que pueda ejercerse el derecho de reunión  (STC 66/1995, de 8 de mayo, FJ 3, SSTC 66/1995, de 8 de mayo, FJ 3, y 42/2000, de 14 de febrero, FJ 2), proponiendo antes de esta prohibición los cambios de fecha, lugar o duración para que la reunión pueda celebrarse, solo siendo posible la prohibición si no pueden ejercitarse estas facultades de introducir cambios  (STC 42/2000, de 14 de febrero, FJ 2). Si hubiera dudas sobre la posibilidad de los efectos de la reunión para el orden público, “una interpretación sistemática del precepto constitucional lleva a la necesaria aplicación del principio de favor libertatis y a la consiguiente imposibilidad de prohibir la realización de la concentración” (STC 66/1995, de 8 de mayo, FJ 3). También puede prohibirse la reunión o manifestación si se vulneran los límites señalados, durante la misma.

El Tribunal recuerda de nuevo que el espacio urbano es un ámbito de participación además de lugar de circulación  [SSTC 66/1995, de 8 de mayo, FJ 3, y 193/2011, de 12 de diciembre, FJ 4], pudiendo considerarse por quien organiza la reunión que algunas ubicaciones son preferibles por adecuarse más a la efectividad del mensaje que se va a comunicar, pudiendo darse el caso en algunas concentraciones de que el lugar de celebración sea condición necesaria, pues dependa de este lugar que el mensaje que se va a transmitir en la concentración llegue directamente a sus destinatarios (por todas, STC 66/1995, de 8 de mayo, FJ 3).

Se alega que el art. 36.2 de la LOPSC, que típica como infracción grave “la perturbación grave de la seguridad ciudadana que se produzca con ocasión de reuniones o manifestaciones frente a las sedes del Congreso de los Diputados, el Senado y las asambleas legislativas de las comunidades autónomas, aunque no estuvieran reunidas, cuando no constituya infracción penal”, restringe injustificadamente el derecho de reunión y manifestación, en primer lugar porque el bien jurídico que se pretende proteger carece de justificación, ya que la finalidad de garantizar la independencia e inviolabilidad de la actividad parlamentaria solo alcanza su sentido cuando las Cámaras estén reunidas, y, en segundo lugar, porque “su aplicación no exige el cumplimiento de los límites previstos específicamente en el art. 21.2 CE, ya que la simple ausencia de la previa comunicación genera ‘la perturbación grave de la seguridad ciudadana’”.

Puede considerarse como lugar particularmente idóneo para la reunión o manifestación el espacio frente a las sedes parlamentarias. En primer lugar, porque se entienda que reunirse frente a la sede del órgano legislativo, cuando esté funcionando, sea el modo más apropiado de que el mensaje llegue de forma directa a sus destinatarios principales (por todas, STC 66/1995, de 8 de mayo, FJ 3); en segundo lugar, por la relevancia institucional del órgano legislativo, independientemente de la actividad de las Cortes.

Por lo que, en principio, el art. 21 CE es contrario a que se prohíba una reunión solamente por ser frente a las sedes parlamentarias, de manera que esta prohibición puede llevarse a cabo sólo en el caso concreto de una reunión cuyas circunstancias concretas justifiquen la restricción del derecho.

Será sancionable una reunión ante sede parlamentaria cuando se haya realizado una conducta calificada como infracción en la norma. El Tribunal indica que el art. 36 de la LOPSC califica como infracción la producción de desórdenes en la vía pública (art. 36.3), la obstrucción que pretenda impedir a autoridades y empleados públicos el ejercicio legítimo de sus funciones (art. 36.4), y, de forma específica, la perturbación grave de la seguridad ciudadana que se produzca en reuniones o manifestaciones frente a sedes parlamentarias (art. 36.2). En este caso concreto, debido a la importancia singular en un Estado democrático de derecho de convocar reuniones o manifestaciones frente a las sedes parlamentarias, se tipifica como infracción solo las conductas que perturben de forma grave la seguridad ciudadana, dañando a personas o bienes de modo intenso, o habiendo un riesgo de ese daño, y las que obstruyan el funcionamiento de los órganos legislativos.

La tipificación de esta conducta como infracción supone una restricción legal del ejercicio del derecho. Se trata de una medida idónea para los fines legítimos que se pretenden, que son evitar que una perturbación grave de la seguridad ciudadana impida el funcionamiento del órgano parlamentario o que provoque que se desconsidere el símbolo que representan las sedes parlamentarias, desconsideración que coadyuve a que se ponga en riesgo la convivencia ciudadana o a que se condicione a otros ciudadanos el ejercicio libre de sus derechos y libertades. El Tribunal considera la medida constitucional.

Por otra parte, la ley tipifica en el art. 37.1, como infracción leve la celebración de reuniones o manifestaciones incumpliendo varias obligaciones legales, entre ellas la de comunicación previa, así como la obligación de adoptar medidas para garantizar el buen orden, la obligación de que el escrito de comunicación previa tenga el contenido que determina la ley, la obligación de llevar a cabo la reunión de acuerdo con lo dispuesto por la autoridad en su resolución o por la autoridad judicial. La responsabilidad es de los organizadores o promotores, que son aquellos que suscriben la comunicación o, no habiendo suscrito la comunicación, aquellos que las presidan, o que pueda determinarse que las dirigen por sus publicaciones, declaraciones, u otros. Se impugna este art. 37.1 en conexión con el art. 30.3, donde se encuentra la definición de organizador o promotor. Se alega que se podría sancionar a ciudadanos que simplemente tomen parte en una reunión espontánea, y que es una restricción desproporcionada.

El Tribunal recuerda la jurisprudencia del TEDH y concluye que, viendo esta jurisprudencia, y en sintonía con la doctrina del Tribunal Constitucional, la exigencia de comunicación previa no es una interferencia desproporcionada del derecho de reunión, ni el hecho de que su ausencia se sancione, siendo una infracción proporcionada al ser leve, lo que no implica que las autoridades no deban llevar a cabo el juicio de proporcionalidad  (STC 66/1995, FJ 2), especialmente en casos como los de manifestaciones espontáneas.

Por otra parte, respecto a la responsabilidad de los organizadores o promotores, el Tribunal entiende que la infracción solo pueden cometerla, de acuerdo con lo previsto en la ley, los organizadores y no cualquier persona que simplemente participe en la reunión no comunicada. Estos promotores sólo podrán ser sancionados si han incurrido en dolo o culpa, y la responsabilidad sería solo respecto a que la reunión se celebre sin los requisitos legalmente previstos, no siendo responsables por hechos ajenos si se prueba que no han podido impedirlos.

También se recurre la infracción leve, tipificada en el art. 37.3 LOPSC, de incumplimiento de las restricciones de circulación por una reunión o manifestación si provocan alteraciones menores en esta. Se alega que se trata de una restricción injustificada y desproporcionada, pues parece ser difícil que se justifique la obstaculización del ejercicio del derecho por sólo simples alteraciones menores. Si bien, en principio, el hecho de que se abarque cualquier alteración menor puede implicar un efecto desaliento, el Tribunal interpreta este precepto de manera que la previsión contenida en este que dice “cuando provoquen alteraciones menores” se refiere a las que sean verdaderamente relevantes, es decir, con una determinada gravedad. Las personas que cometan esta infracción podrán ser los participantes a título individual.

Por último, se recurre el precepto que establece como infracción leve la ocupación de vivienda o inmueble contra la voluntad del propietario o titular de derecho sobre este, y la ocupación de la vía pública con infracción de lo que dispone la ley o contra decisión adoptada por la autoridad (art. 37.7 LOPSC). Se alega que además de vulnerarse el derecho de reunión se vulnera el principio de taxatividad (art. 25.1), en el primer supuesto, porque no se concreta el término “ocupación” ni se indica si ha de haber violencia o intimidación y, en el segundo, porque no se precisa qué ley o norma inferior se debe infringir para que la conducta sea sancionable. No considera el Tribunal la sanción, como infracción leve, de la ocupación de vivienda o edificio contra la voluntad del titular como límite desproporcionado. Respecto a la ocupación de la vía pública, teniendo en cuenta el uso de la vía pública como espacio de participación, con actividades que pueden no estar vinculadas al derecho de reunión pero sí al ejercicio de otros derechos, debe hacerse una interpretación restrictiva y en el sentido más favorable a los derechos (SSTC 159/1986, de 16 de diciembre, FJ 6; 254/1988, de 21 de diciembre, FJ 3; 3/1997, de 13 de enero, FJ 6; 88/2003, de 19 de mayo, FJ 9; 195/2003, de 4 de octubre, FJ 4; 281/2005, de 7 de noviembre, FJ 8; 110/2006, de 3 de abril, FJ 3, y 193/2006, de 19 de junio, FJ 5).

El Tribunal considera que el art. 37.7, en el caso del supuesto de ocupación de la vía pública, determina los elementos esenciales de la conducta antijurídica. La remisión a “lo dispuesto por la ley” se refiere claramente a normas con rango de ley. Respecto a la ocupación de vivienda o inmueble, el Tribunal considera que no se puede objetar nada al tipo infractor desde el punto de vista de la taxatividad.

Por otra parte, la magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón formula voto particular en el que estima que, cuando no hay actividad en las Cámaras, el símbolo de la institución y el símbolo del ejercicio del derecho de la reunión tienen el mismo valor constitucional. No habiendo función parlamentaria que preservar, no se justifica la restricción del derecho solo por la preservación del símbolo. Por otra parte, respecto a la sanción de la conducta cuando las cámaras están desarrollando actividades parlamentarias, indica que resulta difícil dilucidar qué tipo de perturbaciones encajarían con el tipo infractor. Respecto a las manifestaciones espontáneas, entiende la magistrada que el apartado segundo del art. 21 “que contempla la necesidad de comunicar previamente a la autoridad competente la convocatoria y celebración de toda reunión o manifestación, solo resulta coherente con la primera parte del art. 21 CE si se niega cualquier virtualidad condicionante del ejercicio del derecho al acto de comunicación”.

Comentario

La sentencia enjuicia la constitucionalidad de algunas medidas vinculadas a la declaración del conocido como segundo estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2, y que incluía algunos preceptos que designaban como autoridades competentes delegadas a los presidentes de cada comunidad autónoma y ciudad con estatuto de autonomía, en los respectivos ámbitos territoriales, y les atribuían potestades tanto de restricción de derechos fundamentales como de flexibilización de las limitaciones establecidas; así como de la extensión temporal de su prórroga por acuerdo del Congreso de los Diputados, y el régimen de rendición de cuentas del Gobierno ante el Congreso establecido para la vigencia del mismo.

El Tribunal Constitucional estima de forma parcial el recurso de inconstitucionalidad, declarando la nulidad de la extensión hasta los seis meses de la prórroga del estado de alarma y algunos aspectos de la atribución de la condición de autoridades competentes delegadas a los presidentes de las comunidades y ciudades autónomas en su respectivo ámbito territorial. En cambio, no considera que se hayan vulnerado los derechos fundamentales alegados, en unos casos excluye su afectación, y en otros considera que las medidas introducidas suponían una limitación o restricción y no una suspensión de derechos, y si bien en algunos casos podían tener una incidencia intensa, se trataba de medidas necesarias, adecuadas y proporcionales.

Recuerda el Tribunal que la STC 148/2021, de 14 de julio, que examinó la primera declaración del estado de alarma para hacer frente a la crisis sanitaria vinculada con la propagación del SARS-CoV-2, en el FJ 3, estableció la doctrina constitucional en relación con la incidencia que la vigencia del estado de alarma tiene en el ejercicio de los derechos fundamentales. Y aprovecha para realizar una síntesis constando que: a) la declaración de un estado de alarma no permite la suspensión de ningún derecho fundamental pero sí la adopción de medidas que supongan limitaciones o restricciones a su ejercicio (STC 83/2016, FJ 8), ajustándose a lo prescrito en las demás exigencias constitucionales y en la LOAES (Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio); b) el examen constitucional debe versar sobre si las limitaciones o restricciones exceden el alcance que constitucionalmente es posible en el estado de alarma, pues de otra forma se produciría no una vulneración del  art. 55.1 CE sino una vulneración de los derechos afectados; c) estas restricciones, de carácter extraordinario, no pueden ser ilimitadas y no pueden llegar hasta la suspensión del derecho; d) suspensión y limitación son nociones jurídico-constitucionales, el concepto de limitación (o restricción) es más amplio que el de suspensión, en la medida en que toda suspensión implica una limitación y no al revés, constituyendo la suspensión “una limitación (o restricción) especialmente cualificada”; y e)  estas medidas de limitación o restricción deben respetar los principios de legalidad (LOAES) y proporcionalidad (idóneas, necesarias y proporcionadas, a la vista de las circunstancias) (FJ 3).

Confirmada esta doctrina constitucional, la sentencia valora la incidencia de las medidas adoptadas en relación con algunos derechos fundamentales.

En lo que respecta al derecho de reunión, la medida establecida limitaba la permanencia de grupos de personas en espacios públicos y privados, en particular condicionaba la reunión en los espacios de uso público, tanto cerrados como al aire libre, a que no se superaba el número de seis personas, salvo que se trate de convivientes, y sin perjuicio de excepciones con relación a dependencias, instalaciones y establecimientos abiertos al público. Asimismo, se condicionaba la permanencia de grupos de personas en espacios de uso privado a que no se superara el número máximo de seis personas, salvo que se trate de convivientes (art. 7.1 Real Decreto 926/2020). Y se prevé que las reuniones en lugares de tránsito público, así como las manifestaciones realizadas en ejercicio del derecho fundamental del art. 21 “podrán limitarse, condicionarse o prohibirse cuando en la previa comunicación presentada por los promotores no quede garantizada la distancia personal necesaria para impedir los contagios” (art. 7.3 Real Decreto 926/2020). No obstante, quedan fuera de estas limitaciones las actividades laborales, institucionales y aquellas para las que se prevean medidas específicas (art. 7.4 Real Decreto 926/2020).

El enjuiciamiento parte de la situación excepcional de crisis provocada por la pandemia, debiendo aplicar el marco constitucional del art. 116 CE y la LOAES, ésta permite el establecimiento de limitaciones a la permanencia de personas o en vías de uso público, así como la imposición de requisitos que condicionen su ejercicio.

Excluye el TC que las reuniones privadas, de tipo familiar o amistad, queden afectadas por las limitaciones, pues entiende que quedan fuera del régimen de la Ley reguladora del derecho de reunión, e incluso, indica, “del propio concepto constitucional de reunión (art. 21 CE)” vinculado de alguna manera a la participación en la esfera pública (STC 172/2020, de 19 de noviembre, FJ 6). Cita, en este sentido, la STC 148/2021 que habría integrado la concepción del TEDH que considera que los obstáculos al contacto entre familiares y amigos se encuadrarían en el art. 8.1 CEDH que garantiza la vida privada, y no en el ámbito del art. 11 CEDH relativo a la libertad de reunión, y que ha declarado que el ámbito de estas reuniones quedaría protegido por el juego combinado de los arts. 18 y 21.1 CE (STC 148/2021, FJ 5) (FJ 6).

Asimismo, excluye la afectación del derecho de manifestación, en la medida en que el 7.3 impugnado ha mantenido abierta la posibilidad de dirigir la comunicación previa a la autoridad para el ejercicio de este derecho, durante la vigencia del estado de alarma, ya que para cada supuesto la autoridad gubernativa podrá establecer las restricciones, modificaciones o, en su caso, la prohibición del ejercicio, en el caso de alteración del orden público con peligro para personas o bienes o pudiera deparar una desproporcionada perturbación de otros bienes o derechos protegidos en la CE (STC 193/2011, de 12 de diciembre, FJ 3), y añade la sentencia, para el supuesto específico del estado de alarma motivado por la pandemia, cuando los promotores no pudieran garantizar la distancia personal necesaria para que se impida el contagio (FJ 6).

Tampoco considera el Tribunal que las medidas puedan afectar, como entendía el recurso, al derecho de reunión de los partidos políticos, sindicatos, y de asociaciones empresariales, en la medida en que, aprecia, quedarían excluidos del ámbito de aplicación del art. 7 y de las medidas establecidas, como se deduce del apartado 4, debiendo interpretar el concepto de “actividades laborales o institucionales” en un sentido amplo.

A continuación, centrado el examen en el derecho de reunión, valora si las limitaciones establecidas a la permanencia de grupos de personas en espacios públicos y privados es conforme al bloque de constitucionalidad (art. 116 y LOAES), y entiende que la limitación a un número máximo de seis personas salvo convivientes, era una medida más que se incorporaba a otras establecidas, y que tenían como objetivo evitar la expansión de la epidemia, así como tratar de revertir la evolución negativa de los niveles de atención sanitaria, y ocupación hospitalaria, y en ese sentido, entiende que se trata de una medida adecuada y necesaria, así como proporcional, teniendo en cuenta los fines perseguidos y las circunstancias concurrentes (FJ 6).

Existen diversos votos particulares discrepantes. Destaca en lo que aquí interesa el voto del magistrado Xiol Ríos, que cuestiona la escasa referencia que realiza la sentencia, en la aplicación del principio de proporcionalidad, a la protección del derecho a la vida (art. 15 CE) y el derecho a salud (43 CE), cuando la cuestión principal en el examen de proporcionalidad, dado que los derechos fundamentales operan como principios cuya contraposición se debe resolver no mediante la técnica de la subsunción, sino mediante la valoración de la proporcionalidad, es la contraposición entre éstos con el derecho a la libre circulación y otros derechos fundamentales e intereses constitucionales como el derecho a la libertad de residencia, libertad de reunión y manifestación, intimidad, libertad religiosa, etc. De forma que, entiende, hubiera sido necesario un mayor detalle para valorar la necesidad de sacrificio o restricción en relación con la aplicación de las medidas, valorando si existían otros medios para proteger el derecho a la vida y la salud, y una aplicación más estricta del test de proporcionalidad que, realizada, le lleva no obstante también a la conclusión de la constitucionalidad de las medidas. Asimismo, la magistrada Balaguer Callejón cuestiona la definición y uso de un principio de proporcionalidad ajeno a la jurisprudencia precedente, que se basaría en el decisionismo, cuando si bien el juicio de proporcionalidad no constituye un canon de constitucionalidad autónomo, se puede enjuiciar desde la perspectiva constitucional atendiendo a la proporcionalidad del sacrificio exigido, y el Tribunal debería haber aplicado el principio de proporcionalidad desarrollado por la teoría y la doctrina constitucional (idoneidad, necesidad, proporcionalidad en sentido estricto).

Comentario

1) Hechos del caso

Esta sentencia resuelve un recurso de amparo contra la resolución del Delegado del Gobierno en Madrid de fecha 3 de marzo de 2021, misma que prohibió la manifestación que la parte demandante (el sindicato Unión General de Trabajadores, en adelante el sindicato UGT) había convocado para el 8 de marzo de 2021 en Madrid, y contra la sentencia de 7 de marzo de 2021, dictada por la Sección Décima de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad de Madrid, la cual desestimó el recurso interpuesto por la demandante contra la resolución antes mencionada.

En el contexto del segundo estado de alarma decretado por el Gobierno para dar respuesta a la crisis sanitaria ocasionada por el Covid 19 (RD 926/2020, de 25 de octubre), el sindicato UGT, junto a otra organización sindical, comunicaron el día 22 de febrero de 2021 a la Delegación del Gobierno de Madrid, que se disponían a realizar una concentración el 8 de marzo de 2021, día de la mujer trabajadora, de 11:00 a 14:30 horas, en la Plaza de Cibeles de Madrid. La concentración reuniría a 250 personas, en un espacio al aire libre, en un día laborable, con medidas de seguridad para mantener la distancia personal, tendría una duración de tres horas y media, estaría bajo supervisión de un servicio de orden experimentado de los propios organizadores y se tendría a disposición dos vehículos de apoyo.

Por medio de resolución del Delegado de Gobierno de la Comunidad de Madrid, de fecha 3 de marzo de 2021, se dispuso por razones de salud pública la prohibición de la concentración convocada por la demandante. En la resolución, además de consideraciones sobre la competencia que asiste al Delegado del Gobierno para adoptar medidas necesarias relativas a la celebración de reuniones y manifestaciones, se recogían consideraciones generales sobre el derecho fundamental de reunión y se sostenía que este derecho no tiene carácter absoluto, sino que está sujeto a límites establecidos por la Constitución y la ley cuando concurren otros derechos y bienes constitucionalmente protegidos. Se argumentaba que existían razones suficientemente justificadas para prohibir la realización de la manifestación. Ello debido a la situación de riesgo extremo por contagio de Covid 19 en que se encontraba la Comunidad de Madrid, la existencia de nuevas cepas de virus con características mucho más contagiosas, las recomendaciones emitidas por el Gobierno de España y de las autoridades sanitarias respecto a no bajar la guardia, la existencia solo en la Comunidad de Madrid de 104 convocatorias a manifestaciones/concentraciones entre los días 6, 7 y 8 de marzo, así como en base a diversos informes emitidos por autoridades sanitarias desaconsejando este tipo de concentraciones.

El sindicato UGT interpuso un recurso contencioso administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, mismo que fue desestimado otorgándose prevalencia a bienes constitucionales como la salud pública, la salud, la integridad física y la vida de las personas (arts. 15 y 43 CE), por sobre el ejercicio del derecho de reunión (art. 21.2 CE).

2) Controversia jurídica del caso

La demanda de amparo interpuesta por el sindicato demandante alega la vulneración del art. 21.2 CE que reconoce el derecho de reunión y la correspondiente Ley Orgánica 9/2983 reguladora de dicho derecho. La demanda denuncia la vulneración del derecho de reunión por dos motivos: “la falta de motivación suficiente de la sentencia, que identifica con la irrazonabilidad de los argumentos dados para confirmar la prohibición de la concentración, que son los de la resolución gubernativa; y la «[a]usencia de juicio de proporcionalidad y constitucionalidad de la limitación impuesta», ya que la medida no era necesaria ni proporcionada en atención al riesgo mínimo que implicaba la manifestación y a la situación sanitaria existente”. Así mismo, la demanda de amparo resalta que la especial trascendencia constitucional del caso permitiría al Tribunal el análisis del ejercicio del derecho de reunión (art. 21.2 CE) en el contexto de la videncia del estado de alarma, situación sobre la que el Tribunal aún no se habría pronunciado.

El Ministerio Fiscal, por su parte, solicitó la desestimación del recurso pues consideraba que la prohibición de la concentración dictaminada por la resolución del Delegado del Gobierno se basaba en razones concretas y objetivas propias del contexto de una situación de pandemia. Así mismo, sostenía que la Sentencia emitida por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid habría respetado el principio favor libertatis y habría cumplido con el juicio de proporcionalidad. “Considera que la sentencia valora la necesidad y proporcionalidad de la medida en orden a proteger la salud pública, que se veía comprometida en la situación de pandemia en la que se celebraría la concentración comunicada. Y lo hace teniendo en cuenta todos los datos sanitarios constatados en el expediente administrativo sobre la situación en la que se encontraba la Comunidad de Madrid, considerando que esas circunstancias no garantizaban que las medidas sanitarias pudieran cumplirse puesto que no se ofrecían por los promotores medidas de seguridad concretas e idóneas para garantizarlas, haciendo solo el ofrecimiento genérico de un servicio de orden”.

El Tribunal Constitucional, admitió a trámite la demanda determinando la concurrencia de una especial trascendencia constitucional, por cuanto el asunto suscitado “puede dar ocasión al Tribunal para aclarar o cambiar su doctrina, como consecuencia del surgimiento de nuevas realidades sociales y porque el asunto trasciende del caso concreto, porque plantea una cuestión jurídica de relevante y general repercusión social”. Respecto del fondo de la demanda de amparo, el Tribunal Constitucional considera que la medida de prohibición no supera el tercer estadio del análisis de proporcionalidad (proporcionalidad en sentido estricto) debido a la “muy escasa incidencia que la prohibición de la reunión reivindicativa convocada por el sindicato tendría en el aumento de riesgo de contagio y, al tiempo, la poca relevancia que aportaría a la satisfacción del interés general representado por la salud pública, finalidad que justificaba la intervención de la autoridad gubernativa”. En consecuencia, se declaró vulnerado el derecho de reunión y manifestación.

3) Doctrina relevante de la sentencia: la aplicación del juicio de proporcionalidad para analizar restricciones a derechos en el contexto del segundo estado de alarma por la pandemia del Covid 19

La relevancia que este caso tiene para la doctrina del Tribunal Constitucional radica en que el Tribunal aplica un juicio de proporcionalidad estructurado en tres niveles a un caso de limitación específica del derecho fundamental a la libertad de reunión en un contexto donde ya se tenían medios eficientes como para reducir la propagación de Covid 19. Si bien es cierto, no es la primera vez que el Tribunal Constitucional aplica el juicio de proporcionalidad estructurado en tres niveles con juicio previo de legitimidad de medios (véase p.e. la STC 66/1995 o la STC 39/2016), y que tampoco sea la primera vez que el juicio de proporcionalidad haya sido invocado en un contexto de limitación de derechos fundamentales en un contexto de declaratoria de estado de alarma por pandemia (ATC 40/2020, SSTC 148 y 183/2021, SSTC 61, 84 y 88/2023), sí que es la primera vez que el Tribunal recurre al juicio de proporcionalidad para analizar específicamente una restricción al derecho de reunión en un contexto del segundo estado de alarma por la pandemia del Covid 19, cuando ya existía medidas que permitían las reuniones en espacios abiertos y cerrados bajo ciertas medidas de seguridad sanitaria. Esto lo destaca el propio Tribunal Constitucional cuando decidió admitir la demanda reconociéndole poseer trascendencia constitucional. También cabe destacar que es una de las pocas ocasiones en que el Tribunal Constitucional resuelve un caso en virtud a que la restricción a un derecho fundamental no supera el tercer estadio del juicio de proporcionalidad, es decir, por no superar la proporcionalidad en sentido estricto o ponderación.

Ahora bien, antes de proceder con la valoración del caso concreto, el Tribunal Constitucional define claramente cada uno de los tres niveles de análisis que conforman el juicio de proporcionalidad, orientando su análisis a establecer “(i) si la medida enjuiciada es idónea o adecuada para la consecución de la finalidad legítima que pretende; (ii) si resulta, además, necesaria o imprescindible porque no existe otra medida menos incisiva en el derecho fundamental y de eficacia pareja; y (iii) una vez superados estos dos escrutinios que toman en consideración la relación del medio con el fin perseguido, se ha de determinar cuál sea la magnitud de la afectación del derecho fundamental que produce la medida restrictiva y el beneficio que esta depara al interés general, para ponderar si aquella respeta la estricta proporcionalidad”. Así mismo, el Tribunal establece que antes de abordar con el juicio de proporcionalidad, debe de realizar un análisis de la legitimidad constitucional de la medida restrictiva, en el caso, la medida de prohibición de la manifestación convocada por el sindicato demandante. En este sentido, el Tribunal afirma que la medida restrictiva dictada por la Delegación del Gobierno en Madrid es “respetuosa con la doctrina constitucional”, dado a que “atiende a las circunstancias y contexto en que se pretendía celebrar la reunión. La resolución consideraba que el ejercicio del derecho de reunión, tal y como había sido proyectada la concentración por el sindicato promotor, entrañaba un grave riesgo para la salud pública y para las personas, manifestantes y terceros, dado el riesgo de contagio y, con él, de incremento de la crisis sanitaria, por más que se adoptasen medidas de precaución”.

Una vez establecida la legitimidad constitucional de la medida restrictiva, el Tribunal procede a identificar los bienes constitucionalmente protegidos que dicha medida persigue o busca lograr. El tribunal identifica a bien constitucional “salud pública” (art. 43 CE) y al derecho a la vida e integridad física de las personas (art. 15 CE).

Partiendo de la legitimidad de la medida restrictiva, teniendo identificados los bienes constitucionales que dicha medida busca proteger y claramente delimitados los contenidos del juicio de proporcionalidad, el Tribunal Constitucionalidad procede con su análisis sobre si la medida de prohibir la manifestación convocada es compatible o no con la Constitución. En lo que se refiere al primer estadio del juicio de proporcionalidad, juicio de idoneidad o adecuación, el Tribunal concluye que en efecto la medida de prohibir la manifestación convocada por el sindicato UGT es idónea para alcanzar o lograr la finalidad (impedir la propagación del virus del Covid 19). Superado el primer estadio del juicio de proporcionalidad, el Tribunal procede a realizar el juicio de necesidad, en el que llega a la conclusión de que, a pesar de existir otras opciones alternativas a la prohibición, la medida adoptada por la Delegación del Gobierno en Madrid era necesaria. Esto debido a que otras medidas imaginables, reunión virtual, manifestación en vehículos o protesta en balcones, no por lo menos igualmente idóneas para impedir la propagación del Covid 19 como lo es la prohibición de la manifestación. Finalmente, el Tribunal aborda el último estadio del juicio de proporcionalidad, la ponderación del derecho fundamental afectado, la libertad de reunión y de manifestación, con los bienes constitucionales que la medida busca proteger, la salud pública y el derecho a la vida e integridad física de las personas.

Cabe mencionar, que, ciertamente, el Tribunal no agotó explícitamente en su argumentación todas las medidas alternativas que pudiesen haber representado una afectación menos gravosa en el derecho de reunión a nivel del juicio de necesidad. A juicio de este comentario, pudo haberse pensado en una medida alternativa como la exigencia de que los manifestantes portasen obligatoriamente mascarillas que impidiesen la propagación de partículas portadoras del virus y/o que la manifestación se realizase en completo silencio, o incluso reubicar la manifestación a lugar dentro del centro de Madrid igualmente representativo, pero más abierto. Si bien estas medidas, en función de las circunstancias del caso, pudieron haber sido también descartadas con una justificación suficiente, ello no agota la necesidad de plantear todas las opciones imaginables que, siendo igualmente idóneas, sean menos gravosas para el derecho restringido, pero sin perjudicar al bien jurídico constitucional contrapuesto. La falta de agotamiento de las medidas alternativas a nivel del juicio de necesidad también es resaltada por el voto particular concurrente formulado por los magistrados don Ricardo Enríquez Sancho y don Enrique Arnaldo Alcubilla y la magistrada doña Concepción Espejel Jorquera, así como el voto particular de la magistrada doña Laura Diez Bueso al que se adhirió la magistrada doña María Luisa Segoviano Astaburuaga.