Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

Comentario

En esta sentencia el Tribunal Constitucional desestima el amparo solicitado al considerar, en un caso de candidato a la Junta de Gobierno del Colegio de Abogados de Oviedo, que los cargos públicos a los que se refiere el artículo 23.2 CE, se refiere única y exclusivamente a los cargos públicos con representación política, por lo que no puede afectar, en ningún caso, a cualquier cargo público.

"El derecho de acceso a los cargos públicos que regulan el art. 23.2, interpretado en conexión con el 23.1 y de acuerdo con tales preceptos, se refiere a los cargos públicos de representación política, que son los que corresponden al Estado y a los entes territoriales en que se organiza territorialmente de acuerdo con el art. 137 de la Constitución -Comunidades Autónomas, Municipios y Provincias" (FJ 4).

Comentario

La sentencia deniega el amparo solicitado al considerar, reiterando su jurisprudencia previa, que el artículo 23.2 CE sólo protege a los funcionarios públicos, no a la totalidad de los empleados públicos, es decir, al personal laboral.

"El derecho fundamental reconocido en el art. 23.2 CE no es aplicable en los supuestos de contratación de personal laboral por parte de las Administraciones públicas" (STC 281/1993, de 27 de septiembre, FJ 2), porque "las funciones públicas englobadas en la protección que dispensa el art. 23.2 CE son aquéllas que vienen desarrolladas por funcionarios públicos, en el sentido del art. 103.3 CE, esto es, por aquellas personas vinculadas con la Administración ... mediante una relación de servicios de carácter estatutario (tal y como se encargó de precisar la STC 99/1987), es decir, preordenada legal y reglamentariamente, y no integrada contractualmente" (FJ 4).

Comentario

Tras la declaración del Estado de Alarma para la gestión de la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, y su entrada en vigor, la Mesa del Congreso de los Diputados acordó la suspensión del cómputo de plazos reglamentarios de las iniciativas parlamentarias en tramitación, así como los plazos administrativos, de prescripción y caducidad de los procedimientos en la Cámara. El recurso de amparo se fundamenta en una doble vulneración del derecho de participación política del art. 23.2 CE, quedando refundidos en la vulneración del derecho al ejercicio del cargo público representativo (FJ 1).

El TC razona, siguiendo el planteamiento que ya tuvo oportunidad de realizar en la STC 148/2021, que la declaración del estado de alarma puede limitar el ejercicio de derechos fundamentales, si bien siguen en vigor y no pueden quedar desplazados ni suspendidos en su ejercicio. En el caso particular del derecho a la participación política de los diputados se debe garantizar de un modo especial “la función de controlar y, en su caso, exigir al Gobierno la responsabilidad política” a través de los instrumentos establecidos en la Constitución y mediante el procedimiento establecido en el Reglamento de la Cámara, de forma que no pueden verse privados durante el estado de alarma del derecho a ejercer esta función de control y exigencia de responsabilidad, cuya protección adquiere una mayor intensidad y necesidad durante la vigencia de los estados excepcionales (FJ 3).

El TC descarta que sea posible una comparación con otros acuerdos suspensivos de plazos de otros órganos constitucionales, por la importancia del papel del Congreso de los Diputados en una situación de estado de alarma (FJ 4), y razona que si bien es conforme con la Constitución el objetivo de preservar la vida y salud de los parlamentarios y personal del Congreso, la decisión de suspensión, que tiene un alcance general sin excepción y sin margen temporal de duración, no permite realizar un juicio de proporcionalidad al no tratarse de una limitación del ejercicio del derecho, sino de una suspensión, al impedir todo ejercicio del mismo, cuando el estado de alarma no puede suponer la suspensión sino la  limitación o restricción del ejercicio de derechos (STC 83/2016, FJ 8), de forma que entiende que se ha vulnerado el derecho de participación política, el ius in officium, de los diputados, que se vieron impedidos del ejercicio de su propia actividad parlamentaria y de cualquier iniciativa, entre ellas, la función de control al Gobierno, que forma parte del contenido esencial del derecho de participación política, lo que conlleva al otorgamiento del amparo (FJ 6).

La sentencia cuenta con tres votos particulares discrepantes.

El primero está suscrito por el presidente, D. Juan José González Rivas, que discrepa en cuanto a la metodología utilizada, entendiendo que el enjuiciamiento de la constitucionalidad del acuerdo de suspensión se debería haber sustanciado a través del proceso constitucional correspondiente pero no a través del recurso de amparo; así como en el fondo, ya que entiende que el acuerdo de suspensión no tenía un carácter absoluto, sino que establecía una regla general que implicaba una limitación del derecho de participación política, regla que considera proporcionada dadas las circunstancias de la crisis sanitaria.  

El segundo de ellos está suscrito por D. Cándido Conde-Pumpido Tourón, que entiende, siguiendo el planteamiento que realizó en su voto particular a la STC 148/2021, que en este caso la suspensión de plazos no ha producido una suspensión del derecho de participación política, sino una limitación o restricción del mismo, a la vez que cuestiona que la sentencia niegue la aplicabilidad de la ponderación y luego realice un juicio de ponderación, así como precisa que la medida, adoptada en beneficio de los diputados para salvaguardia de su salud y vidas, y la preservación de la propia actividad parlamentaria, no supondría una limitación desproporcionada del ejercicio del derecho de participación política de los diputados.  

El tercer voto está suscrito por dos magistrados, formulado por D.ª María Luisa Balaguer Callejón al que se adhiere D. Juan Antonio Xiol Ríos. Este voto particular también cuestiona que el acuerdo de suspensión constituya una suspensión del derecho de participación política, y recordando también en el planteamiento realizado en el voto particular a la STC 148/2021, considera que se trata de una limitación de un derecho fundamental y el Tribunal debió enjuiciar la proporcionalidad de la misma, atendiendo a las circunstancias excepcionales de los primeros meses de la pandemia. En este sentido, razona que la medida de supresión era idónea para alcanzar el fin perseguido, estaba justificada, y no produjo un menoscabo notable del núcleo fundamental del derecho de control parlamentario, en la medida en que durante la suspensión fue posible el desarrollo de una actividad de control parlamentario, como acredita la celebración de algunas sesiones de la mesa o de la junta de portavoces durante la suspensión, aunque otros aspectos de la actividad se vieran afectados. También comenta, de paso, las importantes funciones que tiene el TC, incluyendo una función nomofiláctica (de objetivación del Derecho más allá del caso concreto) y propedéutica mostrando los razonamientos y valores que permite el texto constitucional, y critica que la sentencia no habría cumplido con estas funciones al considerar lesionado el derecho de participación política, teniendo en cuenta las condiciones de la crisis sanitaria, lo que exigía una mayor clasificación del razonamiento de la sentencia y de la discutible singularidad de aplicarlo únicamente al Congreso  y no a otros órganos como los tribunales de justicia o al propio TC, instituciones en las que también se produjo la suspensión de los plazos ante la misma situación de riesgo de contagio.  

Comentario

Esta sentencia resuelve un recurso de amparo contra resoluciones del Parlamento de Cataluña. Se argumenta que se vulnera el derecho a ejercer funciones parlamentarias sin restricciones ilegítimas contenido en el artículo 23.2 de la Constitución, en relación con el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos a través de sus representantes del artículo 23.1.

El Tribunal, en primer lugar, recuerda la doctrina constitucional sobre las facultades de las mesas de las cámaras al calificar y admitir a trámite iniciativas parlamentarias. En primer lugar, las mesas no deben en general inadmitir  una propuesta o proposición porque su contenido sea supuestamente inconstitucional, ya que esto vulneraría el derecho contenido en el art. 23.2 CE, si bien sí pueden hacerlo si una propuesta o proposición es contraria al Derecho o a la Constitución de una manera “palmaria y evidente” (SSTC 124/1995, de 18 de julio, FJ 2; 10/2016, de 1 de febrero, FJ 4; 47/2018, FJ 5; 96/2019, FJ 6, y 115/2019, FJ 6), si bien se trata de un caso excepcional (STC 128/2019, FJ 2, por todas). No se considera, en principio, lesiva del derecho al ius in officium de los parlamentarios la decisión de admitir a trámite una iniciativa que pudiera considerarse inconstitucional (SSTC 107/2016, FJ 3; 108/2016, FJ 3, y 109/2016, FJ 4).

Sin embargo, es un caso distinto aquel en el que la mesa admite a trámite una iniciativa parlamentaria incumpliendo de manera manifiesta lo que ha resuelto el Tribunal Constitucional, pues todos los ciudadanos y los poderes públicos deben respetar las resoluciones del Tribunal, por lo que la mesa no debe admitir a trámite una iniciativa que manifiestamente incumpla este deber de acatamiento [SSTC 46/2018, FJ 5; 47/2018, FJ 6; 96/2019, FJ 6; 115/2019, FJ 6; 128/2019, FJ 2, y 184/2021, de 28 de octubre, FJ 11.5.3 b)].

En el caso en el que la mesa de la cámara incumpla el respeto a lo resuelto por el Tribunal Constitucional, si los parlamentarios participan en la tramitación de una iniciativa contraria manifiestamente a una resolución del Tribunal, están infringiendo el deber de acatar la Constitución y la resolución del Tribunal; si no participan desatienden las funciones representativas, por lo que se condicionaría el ejercicio del derecho a vulnerar el deber constitucional, lo que no es conforme con el art. 23.2 CE (STC 46/2018, FJ 5, y reiterado en las SSTC 128/2019, FJ 2, y 184/2021, FJ 11.5.3 b)). Por tanto, la tramitación de iniciativas manifiestamente contrarias a resoluciones del Tribunal Constitucional implica la vulneración del art. 23 CE, pues no se podrían ejercer de manera legítima las funciones representativas en relación con esa iniciativa. Para que se considere que la mesa de la cámara incumple el deber de acatar una resolución del Tribunal al admitir a trámite una iniciativa debe incumplirse lo resuelto por el Tribunal de manera consciente (STC 184/2021, STC 15/2022, de 8 de febrero, FJ 3).

Los recurrentes consideran que la admisión de propuestas de resolución contrarias a resoluciones del Tribunal Constitucional por parte de la mesa del Parlamento de Cataluña y su presidente, así como que permitieran la celebración de un debate, suponen una vulneración del “ius in officium propio del cargo de parlamentario protegido por el art. 23.2 CE y el correlativo derecho de los ciudadanos a participar en las funciones públicas a través de sus representantes (art. 23.1 CE)”.

En este caso, se alega que la decisión de admitir a trámite el debate supondría una vulneración del ius in officium de los diputados al tener que elegir entre participar en un debate inconstitucional o no poder ejercer su papel de representantes legítimos. Respecto de esta decisión de admitir a trámite el debate, el Tribunal no considera que esta incumpliera el deber de acatar lo decidido por el Tribunal, pues el título del debate no permitía inferir que la admisión supusiera un incumplimiento deliberado de las resoluciones del Tribunal. El presidente del Parlamento no podía rechazar admitir una iniciativa con los presupuestos formales necesarios, siendo en ese momento solo una conjetura el hecho de que la celebración del debate pudiera dar lugar a alguna propuesta de resolución contraria a lo resuelto por el Tribunal Constitucional. Sí habría supuesto una restricción indebida del ius en officium de los diputados el no admitir la solicitud de debate.

Sin embargo, respecto de la admisión a trámite de propuestas de resolución, el Tribunal examina las iniciativas y concluye que incumplen manifiestamente el deber de acatar lo resuelto por el Tribunal en algunos puntos, pues reiteran el contenido de iniciativas anteriores y una ley declaradas inconstitucionales y nulas, y la mesa tenía conocimiento de su obligación de impedir estas iniciativas. De varios pronunciamientos del Tribunal Constitucional derivaba un requerimiento expreso al presidente y demás miembros de la mesa de impedir este tipo de iniciativas.

Por lo que este incumplimiento de la mesa del Parlamento de Cataluña y su presidente significa que se ha lesionado el ius in officium de los recurrentes (art. 23.2 CE), pues el ejercicio de su cargo en estas circunstancias les obligaría a incumplir lo resuelto por el Tribunal Constitucional (SSTC 46/2018, FJ 7; 115/2019, FJ 7, y 128/2019, FJ 3). Indirectamente supone una vulneración del derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos a través de sus representantes (art. 23.1 CE).

El voto particular del magistrado don Ramón Sáez Valcárcel entiende que no supone una afectación al ejercicio de las funciones representativas de los diputados demandantes el hecho de que se admitan a trámite por la mesa iniciativas parlamentarias y que la inadmisión supondría una injerencia en la autonomía parlamentaria y en la libertad de deliberación. El magistrado afirma que “sin la necesaria ponderación, nuestra doctrina amplia el contenido esencial del derecho a la participación de dichos diputados (art. 23 CE) dejando sin contenido, en la misma medida, el derecho de los parlamentarios proponentes a ejercer su cargo representativo, con lesión del derecho a la participación política de los ciudadanos a quienes representan”.

Comentario

1) Objeto del recurso de amparo y alegato de los recurrentes

El recurso de amparo núm. 4577-2019 fue promovido por  diputados del grupo parlamentario Popular contra el acuerdo de la mesa del Congreso de los Diputados de 20 de junio de 2019 por el que se desestima la solicitud de reconsideración del acuerdo de 23 de mayo de 2019, por el que se declara que no procede la revisión del acuerdo de la presidenta del Congreso de los Diputados de 21 de mayo de 2019, que tuvo por cumplimentado por todos los diputados y diputadas el requisito de promesa o juramento de acatamiento de la Constitución, aunque en veintinueve casos se utilizaron fórmulas dispares.

Sobre esta misma sentencia puede consultarse el comentario al artículo 23.1 y sobre las fórmulas de acatamiento a la Constitución puede consultarse también la STC 125/2023 en los comentarios a este mismo artículo 23.1 y 2CE.

El recurso trae origen en la sesión constitutiva de la XIII Legislatura del Congreso de los Diputados celebrada el 21 de mayo de 2019, en la que la presidenta de la Cámara procedió a solicitar el juramento o promesa de acatamiento de la Constitución de diputadas y diputados electos) con la fórmula: «Señorías, ¿juráis o prometéis acatar la Constitución? (art. 4 del Reglamento del Congreso de los Diputados (RCD) y resolución de la Presidencia de 30 de noviembre de 1989), y añadió: «Esa es la pregunta que se debe responder. Estoy segura de que todos ustedes harán un uso pertinente, adecuado y ajustado a derecho y a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, de modo que no sea necesaria la intervención de esta Presidencia». Tras la contestación de cada diputado y diputada a la pregunta formulada, en que se utilizaron en veintinueve casos fórmulas diversas, la presidenta de la Cámara acordó que «todas las señoras y señores diputados que han contestado al llamamiento han adquirido la condición plena de diputados y diputadas».

Ante la intervención de un diputado por una cuestión de orden, la presidenta afirmó que «todas las fórmulas de acatamiento han sido respetuosas con el artículo 4 del Reglamento y con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional», con cita de la STC 119/1990. Los demandantes solicitaron la revisión de las fórmulas empleadas y también la reconsideración de la decisión denegatoria de la Mesa de tal petición, que también fue denegada (20 de junio de 2019), en la que se manifestó que correspondía a la Presidencia valorar, en el marco del art. 20 RCD, si con la fórmula empleada el diputado ha acatado válidamente la Constitución y que no cabía la revisión de las decisiones adoptadas por la Presidencia en relación con el acto de acatamiento a la Constitución al ser firmes por no estar previsto recurso alguno contra ellas.

Los demandantes de amparo apoyaron su petición ante el Tribunal Constitucional en dos motivos: a) vulneración de su derecho a la representación política (art. 23 CE) y b) vulneración de la igualdad (art. 14 CE) y, en consecuencia, solicitaron que se restablecieran sus derechos declarando la nulidad de los acuerdos parlamentarios impugnados y tener «por no acreditado el requisito de juramento o promesa de acatamiento de la Constitución» en relación con los veintinueve diputados y diputadas que no habían utilizado fórmulas dispares y, en consecuencia, declarar que no habían adquirido la condición plena de parlamentarios y parlamentarias. Argumentaron también los demandante que para cumplir la «jurisprudencia constitucional sobre la prestación del juramento o promesa de acatamiento a la Constitución no bastaría solo con emplear la fórmula ritual, sino emplearla además, sin acompañarla de cláusulas o expresiones que de una u otra forma, vacíen, limiten o condicionen su sentido propio, sea cual fuese la justificación invocada para ello».

En cuanto a la vulneración del derecho a la representación política (art. 23 CE), los demandantes, con cita de la Sentencia 17/2019, de 11 de febrero de 2019, alegaron que los acuerdos impugnados lesionaban el núcleo de su función representativa, por cuanto las infracciones en que incurrieron las resoluciones impugnadas afectaron a la conformación del órgano representativo (el Congreso de los Diputados), sin cuya adecuada «composición no es posible el ejercicio real, “puro” y en plenitud del derecho fundamental a la representación política ex artículo 23.2 CE».

Por otro lado, los demandantes de amparo fundamentaron la invocación del derecho a la igualdad (art. 14 CE) en el hecho de que se permitiera por la presidenta de la Cámara que diputados electos, que no cumplieron debidamente el requisito de prestar el juramento o promesa de acatamiento a la Constitución, puedan ejercer el cargo de igual manera que los diputados que sí lo habían satisfecho.

2) Fundamentos jurídicos de la sentencia

a) Petición de pérdida de objeto del recurso (FJ 1)

En primer lugar, el Tribunal Constitucional no aprecia la pérdida de objeto sobrevenida alegada por algunas de las partes comparecidas en este procedimiento y entiende que, aunque haya decaído la XIII Legislatura en cuya sesión inicial se produjeron los hechos objeto del recurso, «no impide que perviva, aunque sea a los meros efectos declarativos, la invocación de un derecho fundamental frente a un acto sin valor de ley de un órgano de una cámara legislativa que debe ser objeto de análisis por este Tribunal, sin perjuicio de que devenga imposible acordar las medidas de restablecimiento del derecho invocado en caso de ser otorgado el amparo (SSTC 11/2017, de 30 de enero, FJ 7; 53/2021, de 15 de marzo, FJ 7, o 35/2022, de 9 de marzo, FJ 6)».

b) Derecho de representación política y su proyección sobre el ejercicio del ius in officium (FJ 3)

El Tribunal (FJ 3) recuerda que la jurisprudencia constitucional (STC 5/1983, de 4 de febrero, FJ 3 y posteriores), ha reiterado (i) que el art. 23.2 CE, que reconoce el derecho de los ciudadanos «a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes», no solo garantiza el acceso igualitario a las funciones y cargos públicos, sino también a que los que hayan accedido a los mismos se mantengan en ellos y los desempeñen de conformidad con lo que la ley disponga; y (ii) que existe una conexión directa entre el derecho de los representantes políticos (art. 23.2 CE) y el que la Constitución atribuye a los ciudadanos a participar en los asuntos públicos (art. 23.1 CE), ya que, con carácter general, en una democracia representativa son aquellos quienes dan efectividad al derechos de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos, por lo que ambos preceptos, de manera directa el art. 23.2 CE y de manera indirecta el art. 23.1 CE, quedarían vacíos de contenido, o serían ineficaces, si el representante político se viese privado de su cargo o perturbado en su ejercicio (SSTC 12/2019, de 28 de enero, FJ 3; 35/2022, de 9 de marzo, FJ 3, o 38/2022, de 11 de marzo, FJ 4).

Por tanto, el Tribunal confirma el vínculo existente entre el apartado 1 y 2 del artículo 23 CE a efecto del ejercicio pleno de los representantes pero también del derecho de participación política, por lo que ambos aspectos deben ser tomados en consideración pero, en este caso, el Tribunal considera que debe centrar su control de constitucionalidad en el  art. 23.2 CE, ya que constata que, como se hace expreso en la demanda de amparo, la concreta dimensión del art. 23 CE que consideran vulnerada los demandantes de amparo es «el derecho al ejercicio en plenitud de la representación».

c) Respeto a la autonomía parlamentaria (FJ 3)

Señala el Tribunal Constitucional también la necesidad minimizar la afectación al principio de autonomía parlamentaria reconocido por el art. 72.1 CE —que, según jurisprudencia constitucional reiterada, incluye como una de sus manifestaciones la autonomía normativa, que comporta el reconocimiento de que sus órganos están dotados de un margen de interpretación suficiente de su reglamentación (así, SSTC 115/2019, de 16 de octubre, FJ 4, o 96/2022, de 12 de julio, FJ 5)— por lo que la actividad de control del Tribunal debe centrarse en verificar si la decisión parlamentaria impugnada, al conceder plena validez a esas fórmulas de acatamiento, es susceptible de incidir en el núcleo esencial del derecho de representación política de los demandantes de amparo (SSTC 66/2021, de 15 de marzo, FJ 4; 137/2021, de 29 de junio, FJ 4; 38/2022, de 11 de marzo, FJ 7, o 96/2022, de 12 de julio, FJ 2).

Recuerda el Tribunal que supuestos anteriores de amparo versaron sobre actuaciones denegatorias relativas a iniciativas parlamentarias o de control de la acción de gobierno y también en supuestos en los que la invocación del art. 23.2 CE estaba vinculada con decisiones adoptadas por los órganos parlamentarios que admitían iniciativas o propuestas de control de terceros representantes pero que los parlamentarios demandantes de amparo consideraban que incidían en el núcleo esencial de su ius in officium e insiste en que verificar si dicho núcleo se ha visto perturbado es la misión del Tribunal en este caso.

d) Aplicación de la jurisprudencia constitucional sobre la exigencia de la incidencia de la decisión parlamentaria recurrida en este amparo en el ius in officium de los demandantes (FJ 3)

Los demandantes de amparo invocan el art. 23 CE con fundamento en que la decisión de la presidenta de aceptar la validez de las fórmulas de acatamiento de la Constitución utilizadas por veintinueve de los diputados electos resulta lesiva del núcleo de su función representativa, ya que vulnera la naturaleza de la representación por verse afectada la propia conformación del Congreso en tanto que la representación individual es una porción de la representación colectiva. También se alega la distorsión y el desconocimiento de la igualdad entre representantes en la medida en que quienes han acatado la Constitución conforme a las exigencias normativas han tenido que soportar que por otros diputados se utilizaran fórmulas distintas de las previstas legalmente.

El Tribunal considera que ninguna de ambas alegaciones —afectación a la naturaleza de la representación y a la igualdad entre representantes— permite considerar acreditado que la decisión parlamentaria impugnada ha incidido, cercenándolos, en los derechos y facultades que conforman el estatus propio del cargo de diputado del Congreso del que son titulares los demandantes, en base a los siguientes argumentos:

- En primer lugar, el Tribunal no aprecia «que la decisión de la presidenta del Congreso de los Diputados de aceptar la validez de las diferentes fórmula de acatamiento de la Constitución suponga un trato desigual entre los diputados, ya que fueron validadas todas las respuestas emitidas a la pregunta general efectuada a cada diputado sobre si juraban o prometían acatar la Constitución» y, añade el Tribunal, que la pretensión de los recurrentes de que se dispensara un trato diferente a los concretos veintinueve diputados que utilizaron fórmulas de acatamiento añadidas, «encierra una petición de que se dispense un tratamiento distinto entre supuestos que entienden como desiguales». En este punto el Tribunal recuerda que, conforme a reiterada jurisprudencia, el principio de igualdad no ampara un supuesto derecho a imponer o exigir diferencias de trato, por ser ajeno al mismo la llamada «discriminación por indiferenciación» (con carácter general y referido al art. 14 CE, SSTC 128/2014, de 21 de julio, FJ 3; 15/2017, de 2 de febrero, FJ 2; 1/2021, de 25 de enero, FJ 5; 132/2022, de 24 de octubre, FJ 3, y, en relación con el contenido de igualdad de trato ínsito en el art. 23.2 CE, SSTC 30/2008, de 25 de febrero, FJ 7, o 38/2014, de 11 de marzo, FJ 6).

La sentencia no resuelve la cuestión de si para acceder a la condición de parlamentario debe acatarse la Constitución con la fórmula establecida en las normas aplicables ni tampoco entra a valorar la mención al derecho de acceso en condiciones de igualdad a funciones y cargos públicos reconocido en el art. 23.2 CE. Ambas cuestiones sí son suscitadas en los votos particulares, tanto discrepantes como en el voto concurrente.

- En segundo lugar, el Tribunal no constata que la decisión parlamentaria impugnada y la supuesta composición incorrecta del Congreso, haya impedido el normal ejercicio de los derechos y facultades propios del cargo. En consecuencia, sigue afirmando el Tribunal, que los veintinueve diputados electos que utilizaron fórmulas de acatamiento propias accedieran a la plena condición de diputados no afecta a las funciones parlamentarias.

La falta de lesión probada en el núcleo esencial del ius in officium de los demandantes, el hecho de que no se haya identificado ningún concreto derecho o facultad de su estatuto legal como diputados y diputadas que haya quedado limitado o afectado por la decisión parlamentaria impugnada impide, a juicio del Tribunal Constitucional, considerar que se ha visto afectado su derecho de representación política reconocido en el art. 23.2 CE.

e) Posible violación del artículo 14 CE: ausencia de autonomía respecto de la invocación del artículo 23CE (FJ 4)

Respecto de la alegación de los demandantes de amparo de violación del artículo 14 CE, fundamentada en que se ha dispensado un tratamiento diferenciado entre los diputados y diputadas que habrían cumplido la exigencia del requisito de acatamiento a la Constitución conforme a la fórmula legal y los que no, el Tribunal afirma que dicha alegación «carece de autonomía respecto de la invocación del art. 23 CE y debe reconducirse a esta», reiterando así su anterior jurisprudencia conforme a la cual «solo la invocación del art. 14 CE vinculada a un tratamiento diferenciado por alguno de los criterios expresamente proscritos en este último precepto constitucional, que no es el caso, permite un análisis independiente (SSTC 50/1986, de 23 de abril, FJ 4; 159/2019, de 12 de diciembre, FJ 4, o 25/2023, de 17 de abril, FJ 2)».

En primer lugar, el Tribunal no aprecia que la decisión de la presidenta del Congreso de los Diputados de aceptar la validez de diferentes fórmulas de acatamiento de la Constitución suponga un trato desigual entre los diputados. Considera el Tribunal que la pretensión de los recurrentes de que debía de haberse dispensado un trato diferente a los veintinueve diputados y diputadas que utilizaron fórmulas de acatamiento propias no puede ser atendida  ya que el Tribunal ha reiterado en sentencias anteriores que el principio de igualdad no ampara un supuesto derecho a imponer o exigir diferencias de trato, por ser ajeno al mismo la llamada «discriminación por indiferenciación» (con carácter general y referido al art. 14 CE, SSTC 128/2014, de 21 de julio, FJ 3; 15/2017, de 2 de febrero, FJ 2; 1/2021, de 25 de enero, FJ 5; 132/2022, de 24 de octubre, FJ 3, y, en relación con el contenido de igualdad de trato ínsito en el art. 23.2 CE, SSTC 30/2008, de 25 de febrero, FJ 7, o 38/2014, de 11 de marzo, FJ 6).

El Tribunal, como ya se ha señalado, no contesta a la pregunta de si el acceso al cargo requiere de una fórmula igual para todos los diputados y diputadas pero tampoco da el paso de considerar, como hace el voto particular concurrente de la magistrada Balaguer, que el juramento o promesa no tiene carácter constitutivo o, incluso, que podría ser prescindible.

3) Fallo

El Tribunal Constitucional, decide desestimar el recurso de amparo.

4)Votos particulares

Los magistrados Ricardo Enríquez Sancho y Enrique Arnaldo Alcubilla y la magistrada doña Concepción Espejel Jorquera formularon voto particular discrepante; igualmente formuló voto particular discrepante el magistrado César Tolosa Tribiño con el fallo desestimatorio y la magistrada María Luisa Balaguer Callejón formuló un voto concurrente con dicho fallo.

a) Voto discrepante de los magistrados Ricardo Enríquez Sancho y Enrique Arnaldo Alcubilla y la magistrada Concepción Espejel Jorquera

El voto particular afirma que la sentencia no resuelve el problema constitucional que se planteaba, que era dilucidar si las fórmulas cuestionadas eran o no válidas, si la Cámara se había podido constituir ilegalmente y si los diputados recurrentes habían accedido al cargo e iban a ejercerlo en condiciones de desigualdad, teniendo en cuenta que su voto tiene el mismo valor que el emitido por personas que han tomado posesión de su escaño al margen de la legalidad, siendo evidente que en esas condiciones no se respeta el derecho a la igualdad (art. 23.2 CE). Por tanto el argumento del voto particular es que, siendo obligatorio el acatamiento a la Constitución, hacerlo de manera notablemente alejada de la fórmula establecida impide la adquisición de la condición de parlamentario. A partir de esta afirmación, los magistrados que firman el voto particular consideran que sí se ha producido la vulneración del núcleo del ius in officium de los recurrentes y que se ha lesionado su derecho a la igualdad en la medida en la que los veintinueve diputados y diputadas que acataron con fórmulas propias habían adquirido los mismo derechos y obligaciones que los que sí se ajustaron a la fórmula legal. Por tanto, sigue afirmando el voto particular, el derecho fundamental resulta menoscabado si los representantes que han jurado o prometido acatar la Constitución se ven obligados a compartir el ejercicio del propio cargo con quienes, por no haber cumplido en debida forma el requisito de acatamiento a la Constitución, no ostentan la condición de miembros de la Cámara correspondiente y no son por tanto sus iguales, hipótesis en la cual la representación política misma queda, de modo patente, desfigurada.

Se afirma también en el voto particular que la exigencia de prestación del juramento o promesa de acatamiento a la Constitución no es una reminiscencia ritual de origen medieval, sino que expresa la integración constitucional de los servidores públicos, muy especialmente de los representantes de la soberanía nacional, que precisamente actúan en su nombre y por tanto están sometidos y sujetos a la norma suprema que deben hacer efectiva, como determina el art. 9.1 CE. Insiste el voto particular entre el vínculo del juramento o promesa con el carácter de norma suprema de la Constitución, irradiando efectos propios para los ciudadanos y para los poderes públicos. Por ello, los titulares de los poderes públicos deben realizar sus funciones de acuerdo con la Constitución, es decir que «el acceso al cargo implica un deber positivo de acatamiento entendido como respeto a la misma, lo que no supone necesariamente una adhesión ideológica ni una conformidad a su total contenido (STC 101/1983, FJ 3). Por tanto, sigue afirmando el voto particular, el acatamiento, «constituye un deber inherente al cargo público, una condición, en el sentido de requisito, con independencia de que se exteriorice o no en un acto formal» (STC 101/1983, FJ 3).

b) Voto particular discrepante del magistrado César Tolosa Tribiño

Afirma el magistrado Tolosa que la sentencia no logra «desentrañar la trascendencia del deber de acatar la Constitución como condición ineludible para adquirir la condición de diputado, pues ha evitado profundizar sobre dicho deber y su cumplimiento a través de las diversas fórmulas de acatamiento exteriorizadas por los diputados». El voto particular defiende el vínculo entre el acatamiento de la Constitución y el sometimiento de todos los poderes públicos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico (art. 9.1 CE y SSTC 247/2007, de 12 de diciembre, FJ 4, y 184/2021, de 28 de octubre, FJ 11.5.4). El voto particular afirma que sin el «acatamiento de la Constitución no se adquiere la condición de diputado o senador, mucho menos, entonces, si eventualmente se manifiesta una voluntad de quebrantarla».

Concluye el voto particular discrepante que debe concluirse que la presidenta del Congreso de los Diputados vulneró los derechos de representación política de los diputados recurrentes (art. 23.2 CE) y desnaturalizó, por su indebida constitución, la representatividad de las Cortes Generales, al aceptar como fórmulas para la adquisición plena de la condición de miembro del Congreso de los Diputados expresiones que contenían un abierto desafío a la norma fundamental del Estado que debían acatar. Por ello, entiende el magistrado Tolosa que la sentencia debía haber estimado el recurso de amparo.

c) Voto particular concurrente de la magistrada María Luisa Balaguer Callejón

La magistrada Balaguer afirma en su voto particular concurrente que «no debió admitirse a trámite el recurso de amparo por carecer los recurrentes de legitimación para impugnar (de manera indirecta) las fórmulas de juramento utilizadas por otros electos»; y de que, aceptada la legitimación, lo realmente relevante para solventar la queja hubiera sido analizar la naturaleza jurídica del juramento en sí, «como premisa para examinar si su eventual invalidez podía o no afectar a los derechos de quienes habían actuado contra las fórmulas de juramento controvertidas. Afirma también que, de ser constitucionalmente irrelevante para adquirir la condición de diputado o diputada, quedaba automáticamente excluida la eventual lesión que en nada hubiera afectado al hecho controvertido de la composición de la Cámara y, por tanto, al ejercicio del cargo representativo por parte de los recurrentes». Apoya la magistrada falta de legitimación activa de los recurrentes para atacar un acto parlamentario en que «no afectaba a ninguno de sus derechos fundamentales, por no incidir, ni de forma directa, ni de forma refleja, en su capacidad para ejercer el cargo para el que resultaron electos (art. 23.2 CE)».

Conforme a lo anterior, la magistrada Balaguer estima que, en este caso, la clave del trámite de admisibilidad estaba en determinar si el ius in officium incluye un «derecho a una determinada composición de la Cámara, que los recurrentes consideran legítima o no, en virtud de la adecuada utilización de las fórmulas de juramento o acatamiento. La magistrada defiende que no puede sostenerse «que tal derecho exista, ni mucho menos que integre el derecho de participación política, o el de participar en asuntos públicos a través de los representantes legítimamente elegidos (art. 23.2 CE)». Todo ello debería haber llevado al Tribunal –dice el voto concurrente- a declarar inadmisible el recurso de amparo presentado.

En segundo, lugar, sobre la relevancia o irrelevancia del juramento para adquirir la condición de diputado o diputada, la magistrada Balaguer estima que la sentencia debería haber concluido que «el juramento o promesa de acatamiento de la Constitución es una exigencia legal derivada del art. 108.8 de la Ley Orgánica del régimen electoral general (LOREG), y, por tanto, no se trata de una exigencia directamente incardinada en la Constitución. El acatamiento o promesa no es un elemento constitutivo de la condición de miembro de las Cámaras exigido constitucionalmente», pero la «sentencia sigue manteniendo la necesidad de que se produzca un acto formal de acatamiento, independientemente de la fórmula utilizada para ello» (con cita de las SSTC 101/1983, de 18 de noviembre y 119/1990, de 21 de junio.

El voto particular defiende que hubiera sido preferible una modificación expresa de los precedentes determinados en las SSTC 101/1983 y 119/1990, para precisar que el acto de juramento, promesa o acatamiento es exclusivamente formal y cualquier fórmula debe ser aceptada; o, yendo un paso más allá, asumir que, en las condiciones en las que efectivamente se presta el acto es necesariamente inútil y, por tanto, un mero acto de trámite sin ninguna repercusión material; o, directamente, reconocer que, como argumentaban los recurrentes en el amparo resuelto en su día por la STC 101/1983, ese trámite supone una limitación del derecho de participación política sin cobertura constitucional, que puede resultar contrario no solo al propio derecho de participación política, sino al derecho a la libertad ideológica, y, que, por tanto, es innecesario para adquirir la condición plena de miembro de la Cámara.

Conforme a los argumentos la magistrada Balaguer formula su voto particular concurrente.

Comentario

1) Objeto del recurso de amparo

El recurso de amparo núm. 962-2020 fue interpuesto por diputados del Grupo Parlamentario VOX contra el acuerdo de la mesa del Congreso de los Diputados de 23 de enero de 2020 por el que se desestima la solicitud de reconsideración del acuerdo de 13 de diciembre de 2019, por el que se declara que no procede la revisión del acuerdo de la presidenta del Congreso de los Diputados de 3 de diciembre de 2019, que tuvo por cumplimentado por todos los diputados y diputadas el requisito de promesa o juramento de acatamiento de la Constitución, aunque tal juramento o promesa se hubiera realizado con fórmulas dispares.

Sobre esta misma sentencia puede consultar el comentario en el artículo 23.1CE y sobre acatamiento a la Constitución puede también consultar los comentarios a la STC 65/2023 que resolvió un recurso de amparo en los mismos términos que el resuelto por la STC 125/2023 objeto de este comentario.

El recurso trae origen en la sesión constitutiva del Congreso de los Diputados de la XIV legislatura, celebrada el 3 de diciembre de 2019. De conformidad con lo previsto en el Reglamento del Congreso de los Diputados (en adelante, RCD), en dicha sesión constitutiva, tras la elección de los miembros de la mesa, la presidenta del Congreso solicitó a los diputados y diputadas electos el juramento o promesa de acatar la Constitución (art. 108.8 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del régimen electoral general (LOREG); art. 4.1 RCD, y resolución de la Presidencia de 30 de noviembre de 1989). La presidenta, tras la contestación de cada diputado y diputada a la pregunta «¿Juráis o prometéis acatar la Constitución?» a través de distintas fórmulas, acordó que «todas las señoras y señores diputados que han contestado al llamamiento han adquirido la condición plena de diputados y diputadas».

Algunos diputados y diputadas intervinieron por una cuestión de orden, llamando la atención sobre la efectividad de algunas de las fórmulas de juramento o promesa utilizadas. La presidenta (con cita de las SSTC 119/1990, de 21 de junio y 74/1991, de 8 de abril) afirmó que «[t]odas las fórmulas utilizadas hoy han sido anteriormente utilizadas y, por tanto, también supervisadas por la Junta Electoral Central. […] y que debía acatarse la «decisión que adopte la Presidencia y que no cabe debate alguno al respecto» («Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados», Pleno y Diputación Permanente, núm. 1, de 3 de diciembre de 2019).

Uno de los recurrentes presentó solicitud de reconsideración de la decisión adoptada in voce por la presidenta en la mencionada sesión constitutiva respecto de la adquisición de la condición plena de diputados de diversos partidos (Junts per Catalunya-Junts (JxCat-Junts), Esquerra Republicana de Catalunya-Sobiranistes (ERC-Sobiranistes), Euskal Herria Bildu (EH Bildu), Candidatura D’Unitat Popular-Per la Ruptura (CUP-PR), Bloque Nacionalista Galego (BNG) y Euzko Alderdi Jeltzalea-Partido Nacionalista Vasco (EAJ-PNV), que habían utilizado fórmulas de juramento atípicas, al considerar que con dicha decisión se vulneraban los artículos 4 y 20 RCD en relación con el artículo 23.2 CE. La mesa del Congreso de los Diputados (resolución de 13.12.2019) decidió que «no procede la revisión de las decisiones de la Presidencia en el ejercicio de sus funciones de dirección del Pleno y restantes atribuidas por el artículo 32 del Reglamento». Al día siguiente, el diputado señor Abascal Conde solicitó la reconsideración de esta resolución de la mesa, siendo desestimada esta solicitud por nueva resolución fechada el 23.1.2020, al considerarse que corresponde a la Presidencia valorar si con la fórmula empleada el diputado ha acatado válidamente la Constitución.

2) Argumentos de los recurrentes

Los demandantes de amparo solicitaron que se estimara el recurso de amparo planteado por incumplimiento de la normativa aplicable en relación con el acto de acatamiento de la Constitución, en particular, los arts. 108.8 LOREG y 4 y 20 RCD) y por vulneración de su derecho a la representación política (art. 23 CE), concretados en la resolución de la Presidencia del Congreso, de 30 de noviembre de 1989, sobre la forma en que se ha de prestar el juramento o promesa de acatamiento de la Constitución) y la vulneración de su derecho a la representación política (art. 23 CE), por la utilización de fórmulas de acatamiento a la Constitución utilizadas por veintinueve diputados y diputadas electos, a los que los recurrentes niegan la condición plena de integrantes de la Cámara, asumiendo que no han cumplido con los requisitos constitucionales para adquirir tal condición al no ajustarse a la fórmula establecida en la Resolución de la Presidencia de 1989, antes citada.

El acatamiento con fórmulas distintas, con añadidos en diverso sentido y la decisión de la presidenta de validar dichas fórmulas, es entendido por los recurrentes como contrario a la Constitución con cita de las SSTC 101/1983, de 18 de noviembre; 122/1983, de 16 de diciembre; y, en particular, de las SSTC 119/1990, de 21 de junio, y 74/1991, de 8 de abril. Alegaron igualmente que «para tener por cumplido el requisito no bastaría solo con emplear la fórmula ritual sino emplearla, además, sin acompañarla de cláusulas o expresiones que de una u otra forma, vacíen, limiten o condicionen su sentido propio, sea cual fuese la justificación invocada para ello» (STC 119/1990, FJ 4).

El eje argumental de la demanda de amparo gira, por tanto, en torno a la invalidez de las fórmulas de acatamiento de la Constitución utilizadas por veintinueve diputados y diputadas electos, a los que los recurrentes niegan la condición plena de integrantes de la Cámara, asumiendo que no han cumplido con los requisitos constitucionales para adquirir tal condición, todo lo cual lleva, en el segundo motivo del recurso, a  asociar estos defectos en la fórmula de acatamiento con la vulneración del derecho a la participación política de los recurrentes en amparo, tal y como este se encuentra recogido en el art. 23.2 CE.

Los demandantes de amparo destacan la conexión entre el art. 23.2 CE, la necesaria protección de las minorías y la observancia de los requisitos formales y procedimentales como garantía de los derechos de participación política de esas minorías y que las decisiones de la presidenta del Congreso habrían lesionado el núcleo esencial del ius in officium de los recurrentes y su derecho al control de la actividad parlamentaria y a exigir de los órganos del Congreso el cumplimiento de las «las reglas de juego insoslayables» que mantienen unida a la comunidad dentro de los parámetros del pluralismo.

Destacaron en su recurso los demandantes que el acceso a la condición de diputado a través del cumplimiento de los requisitos formales de los arts. 108.8 LOREG y 20 RCD supone un procedimiento solemne que entraña una regla insoslayable, mediante la cual los cargos que van a representar al pueblo español (art. 66.1 CE), en el que reside la soberanía nacional (art. 1.2 CE), asumen formalmente el compromiso de acatamiento de la Constitución y, en consecuencia, de las propias reglas del juego democrático, sin las cuales la democracia, sin más, deviene imposible.

3) Fundamentos jurídicos

En primer lugar, el Tribunal Constitucional (FJ 1) señala la sustancial identidad entre este caso y el recurso de amparo resuelto denegatoriamente en la STC 65/2023, de 6 de junio. En ambos supuestos –dice el Tribunal– se solicitaba amparo por vulneración del derecho de representación política (art. 23.2 CE) de los diputados y diputadas demandantes por un acuerdo de la Presidencia del Congreso de los Diputados de tener por debidamente prestado el juramento o promesa de acatamiento de la Constitución y, por tanto, adquirida la condición plena de diputados y diputadas de veintinueve candidatos electos que utilizaron fórmulas de acatamiento de la Constitución añadidas a la expresión «sí juro» o «sí prometo». Por tanto, se cuestionaba, de un lado, la validez de las fórmulas de acatamiento de la Constitución con añadidos específicos y, de otro, si el uso de tales fórmulas, consideradas inválidas por los recurrentes en amparo, incidía restrictivamente en el derecho de los recurrentes en el ejercicio de sus cargos representativos ex art. 23.2 CE.

También confirma el Tribunal Constitucional en este FJ 1 (iii) su propia competencia para resolver la petición de amparo y la legitimidad de los demandantes para interponer el recurso de amparo objeto de esta sentencia (iv), siguiendo lo ya dicho en la STC 65/2023.

El Tribunal Constitucional (FJ 2) proyecta a la resolución de este caso la doctrina contenida en la STC 65/2023, de 6 de junio y afirma que «la circunstancia de que los veintinueve diputados electos que utilizaron fórmulas de acatamiento que los demandantes consideran contrarias a la legalidad parlamentaria accedieran a la plena condición de diputados, merced a la decisión de la presidenta del Congreso de tener por válido su acatamiento y, por tanto, gocen a su vez de todo el haz de derechos y facultades reconocidos a estos representantes políticos en las mismas condiciones que los ahora demandantes de amparo no afecta al derecho de estos últimos a ejercer también en plenitud sus funciones parlamentarias de acuerdo con las previsiones legales, que no se ve restringido en ningún momento. Esto es lo determinante para que este Tribunal aprecie que los demandantes de amparo no han identificado ningún concreto derecho o facultad conformador de su estatuto legal como diputados que haya quedado limitado o afectado por la decisión parlamentaria impugnada en este amparo que permita considerar que se ha visto afectado su derecho de representación política reconocido en el art. 23.2 CE» (FJ 4).

Por tanto, «tal y como se sostuvo en la sentencia de referencia, la constatación de que los demandantes de amparo no han identificado ninguna limitación o incidencia de la decisión impugnada en el núcleo esencial de su ius in officium es suficiente para desestimar el presente recurso de amparo y exime al Tribunal de la necesidad de avanzar en el análisis sobre una eventual contravención de las normas parlamentarias por parte de la decisión de la presidenta al dar validez a determinadas fórmulas de acatamiento de la Constitución».

Llama la atención que en el resumen de las alegaciones de los recurrentes que se incorpora a esta sentencia no se cite ningún momento la violación de la igualdad, ya fuera con apoyo en el artículo 14 CE o en el propio art. 23.2 CE (igualdad en el acceso a funciones y cargos públicos), cuando si se han transcrito contestación a esa posible violación de la igualdad en las alegaciones de otros interesados, como el propio Congreso de los Diputados o el Ministerio Fiscal.

Así, pues, el apartado 1 del artículo 23 CE como la propiedad igualdad (art. 14 y 23.2) reciben escasa atención en la resolución de este recurso de amparo por la STC 125/2023, que es objeto de este comentario, como ya pasó en la STC 65/2023.

4) Fallo

Aplicando los mismos argumentos que llevaron a la desestimación del recurso de amparo en la STC 65/2023, el Tribunal Constitucional desestima igualmente el presente recurso de amparo.

5) Votos particulares

Los magistrados Ricardo Enríquez Sancho y Enrique Arnaldo Alcubilla y la magistrada doña Concepción Espejel Jorquera formularon voto particular discrepante, remitiéndose en todo al voto particular que los mismos magistrados y magistrada formularon a la STC 65/2023. De igual manera también formuló voto particular, en este caso, concurrente, la magistrada María Luisa Balaguer Callejón que de igual manera se remitió en cuanto a los argumentos a los expuestos en su voto particular concurrente a la STC 65/2023.

No formuló voto particular discrepante el magistrado Cesar Tolosa Tribiño que sí lo hizo a la STC 65/2023.

Comentario

Puede consultar este mismo comentario en el apartado 1 del art. 23 CE, en el concepto constitucional: derecho de participación política y participación a través de representantes.

1) Objeto del recurso de inconstitucionalidad

Esta sentencia trae su origen en la proposición de ley orgánica presentada en el Congreso de los Diputados por el Grupo Parlamentario Socialista y el Grupo Parlamentario Confederal de Unidas Podemos-En Comú Podem-Galicia en Común el 2 de diciembre de 2020. Esta proposición de ley orgánica modificaba la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, para el establecimiento del régimen jurídico aplicable al Consejo General del Poder Judicial en funciones. La Ley Orgánica 4/2021, finalmente aprobada añadió, en su artículo único, a la Ley Orgánica del Poder Judicial los arts. 570 bis y 589 bis.

El Pleno del Consejo General del Poder Judicial (en adelante CGPJ) aprobó el 17 de diciembre de 2020, por mayoría, una declaración institucional instando al Congreso de los Diputados a solicitar al propio Consejo informe sobre la proposición de ley orgánica presentada a la Cámara en base a «la posición constitucional que el Consejo General del Poder Judicial tiene en nuestro Estado de Derecho como garante de la independencia judicial» y que se solicite igualmente informe a la Comisión Europea para la Democracia por el Derecho (Comisión de Venecia). El Grupo Parlamentario Popular en el Congreso realizó igual petición el 2 de enero de 2021). Ambas peticiones fueron denegadas por la Mesa de la Cámara, por considerar que no era obligatoria la petición de informe ni al Consejo ni a la Comisión de Venecia. El 17 de diciembre de 2020, la Mesa de la Cámara acordó encomendar dictamen sobre la proposición de ley a la Comisión de Justicia y disponer su tramitación por el procedimiento de urgencia (arts. 93.1 y 126.5 RCD).

El CGPJ pidió, por acuerdo de su Pleno, la reconsideración de la denegación a su petición de realizar un informe sobre la proposición de ley orgánica, alegando «que la falta de audiencia al Consejo General del Poder Judicial desconoce su papel como garante de la independencia de jueces y magistrados, impidiéndole pronunciarse sobre la adecuación de la reforma propuesta a los principios constitucionales y a los estándares europeos de todo Estado de Derecho, basados en el principio de separación de poderes según se han definido en el Derecho de la Unión Europea y en los dictámenes de la Comisión de Venecia». El Grupo Popular en el Congreso solicitó igual petición de reconsideración.

La Mesa de la Cámara, oída la Junta de Portavoces, decidió desestimar las peticiones de reconsideración alegando que el «artículo 561.1 LOPJ… contempla la posibilidad de someter a informe del citado Consejo las materias que indica, como una facultad de la Cámara, siendo así que el ejercicio de tal facultad corresponde a su mesa, conforme a lo dispuesto en el artículo 31.1.7 del Reglamento». Por tanto, la Mesa defiende que la petición de informe no es obligatoria, se trataría de un informe potestativo, no preceptivo, por tanto.

La Mesa rechaza otras alegaciones, como que la obligatoriedad de la petición de informe a la Comisión de Venecia derivaba del Derecho de la Unión Europea, o del principio de buena regulación, recogido en el artículo 129.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de procedimiento administrativo común de las administraciones públicas.

La proposición de ley orgánica continuó su trámite parlamentario hasta su aprobación final.

2) Argumentos de los recurrentes

Los recurrentes apoyan su petición de declaración de inconstitucionalidad de la Ley Orgánica 4/2021 recurrida en dos tipos de motivos: vicios procedimentales, que afectarían a la ley orgánica en su totalidad y vicios materiales o sustantivos.

a) Inconstitucionalidad por vicios procedimentales a la totalidad de la ley orgánica por vulneración de los arts. 23 y 122 CE, 561.1 LOPJ, así como de los arts. 88 y 89.1 CE en conexión con los arts. 69 y 124 Reglamento del Congreso de los Diputados (en adelante, RCD).

- Los recurrentes alegan, por una parte, la indebida omisión del informe del Consejo General del Poder Judicial de acuerdo con el art. 561.1 LOPJ, que establece que «se someterán a informe del Consejo General del Poder Judicial los anteproyectos de ley y disposiciones generales que versen sobre las siguientes materias: 1 Modificaciones de la Ley Orgánica del Poder Judicial», entendiendo que cuando una proposición de ley es presentada por el grupo parlamentario que sustenta al Gobierno, los requisitos exigidos deben ser los mismos para una proposición de ley y para un proyecto de ley, en este caso, debería haberse solicitado informe al CGPJ. Los recurrentes aducen, citando la STC 238/2012, de 13 de diciembre, que los vicios procedimentales, que afecten esencialmente al proceso de formación de la voluntad de la Cámara, pueden ser relevantes respecto de la inconstitucionalidad de la norma así aprobada (con cita también de la STC 108/1986, de 29 de julio), por lo que sostienen la inconstitucionalidad de la Ley Orgánica 4/2021 en su totalidad debido a vicios formales durante su tramitación parlamentaria; vicios que determinan, a su vez, la infracción de los derechos fundamentales previstos en el art. 23 CE. Concluyen los recurrentes que en casos como el presente, entre los antecedentes de la proposición que deben ser presentadas ex arts. 89.2 CE y 69 y 124 RCD, deberían incluirse aquellos que preceptivamente debiera recabar el Gobierno en la presentación de un proyecto de ley; en este caso, el informe del Consejo General del Poder Judicial por exigencia del art. 561.1 LOPJ.

- Por otra parte, los recurrentes aducen que se ha producido un fraude de ley, en sentido técnico jurídico (art. 6.4 del Código civil), al utilizar la vía de la proposición de ley, por la mayoría parlamentaria que sustenta al Gobierno, para eludir la obligación de recabar el dictamen del Consejo General del Poder Judicial. El argumento de los recurrentes es que existe una identidad funcional entre el Gobierno y la mayoría política que le sustenta, por lo que no se puede utilizar a conveniencia el cauce del proyecto o la proposición de ley, como medio para hurtar a los diputados y grupos de la minoría de aquellos informes y dictámenes exigidos por la ley y que sirven de soporte técnico imprescindible para el fundado ejercicio de la potestad legislativa. Por tanto, la exigencia del art. 561.1 LOPJ debe imponerse también a las proposiciones de reforma de la citada ley orgánica presentadas por la mayoría política que soporta al Gobierno. El fraude que alegan los recurrentes habría conducido  «a una directa vulneración del art. 23 CE que conduce a la inconstitucionalidad de Ley Orgánica 4/2021», al alterar de modo sustancial el proceso de formación de voluntad en el seno de las Cámaras, al privar a las minorías de un dictamen preceptivo, impuesto en garantía del pleno respeto de la independencia judicial consagrada en el art. 117 CE.

b) Inconstitucionalidad por vicios materiales o sustantivos: vulneración de los arts. 122, 123.2, 124.4, 159.1 y 161.1 d) CE

En este motivo de inconstitucionalidad, los demandantes alegan que, partiendo de la caracterización constitucional del Consejo General del Poder Judicial (JF 5, STC 191/2016, de 15 de noviembre), la ley orgánica impugnada lo que hace realmente es crear un nuevo órgano extra-constitucional denominado Consejo General del Poder Judicial «en funciones», recortando potestades esenciales del Consejo que emanan de la Constitución y resultan indisponibles para el legislador. Además, afirman, la Constitución no regula los efectos de la expiración del mandato del CGPJ, como sí hace con otros órganos (art. 68.4 CE para el Congreso; art. 69.6 CE para el Senado; art. 78.2 CE respecto de las diputaciones permanentes; art. 101.2 CE para el Gobierno cesante), de donde concluyen que el constituyente no quiso que las funciones CGPJ sufrieran ningún cambio al expirar el mandato y hasta su renovación. «La demanda afirma asimismo que el poder constituyente no puede ser sustituido por los poderes constituidos a la hora de establecer las relaciones entre los tres poderes clásicos».

3) Fundamentos Jurídicos

a) Pérdida sobrevenida parcial del objeto del recurso

El Tribunal Constitucional (FJ 1) estima la pérdida sobrevenida parcial del objeto del recurso respecto a la vulneración del art. 159.1 CE (elección de magistrados y magistradas del Tribunal Constitucional), ya que la reforma introducida por la Ley Orgánica 8/2022, de 27 de julio, de modificación de los artículos 570 bis y 599 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, devuelve al CGPJ sus competencias en materia de propuesta de magistrados y magistradas del Tribunal Constitucional.

b) Exclusión del examen de la eventual lesión del art. 124.4 CE

En la demanda, los recurrentes enuncian una eventual vulneración material del art. 124.4 CE, que atribuye al CGPJ la facultad de ser oído antes del nombramiento del Fiscal General del Estado por el Rey, a propuesta del Gobierno. Dado que la reforma objeto de este recurso no ha alterado las competencias del CGPJ respecto de dicha facultad, el Tribunal considera que su alusión en la demanda ha obedecido a un mero error de cita, por lo que esta cuestión no es objeto de análisis y queda ajena al juicio de constitucionalidad.

c) Respuesta del Tribunal Constitucional a las alegaciones de inconstitucionalidad por vicios de procedimiento

Respecto a la obligatoriedad de haber solicitado informe al CGPJ, el Tribunal Constitucional considera, con cita de la STC 153/2016, de 22 de septiembre, FJ 3, que, dado que la tramitación de la ley orgánica partió de una proposición de ley y no de un proyecto de ley, que son a los que expresamente alude el artículo 561.1 LOPJ, «[n]o cabe proyectar sobre la facultad de los grupos parlamentarios de presentar proposiciones de ley exigencias y requisitos exigidos solo por el ordenamiento para los proyectos de ley del Gobierno [SSTC 36/2013, de 14 de febrero, FJ 4, y 111/2013, de 9 de mayo, FJ 2 b)], por lo que no cabe apreciar inconstitucionalidad en omitir un informe no preceptivo».

Con relación a la alegación de fraude de ley, por la utilización de la proposición de ley y no del proyecto del ley, sobre la base de la existencia de una «identidad funcional» entre el Gobierno y las mayorías parlamentarias que lo sustentan o le dan apoyo, el Tribunal Constitucional considera que es una alegación que no puede prosperar, toda vez que dicha afirmación «es expresión de una apreciación política, que en absoluto se compadece con la propia racionalidad de la democracia parlamentaria» [STC 19/2023, de 22 de marzo, FJ 3 B) c)]. Entiende, pues, el Tribunal Constitucional «que no se puede calificar de fraude de ley la utilización de una proposición de ley, no de un proyecto del ejecutivo, en orden a incoar el procedimiento legislativo ni a reclamar, parangonando lo incomparable, la imposición en el primero de estos cauces de exigencias que solo pueden llegar a pesar sobre el segundo».

Aceptar la premisa argumental de los recurrentes sería tanto como reconocer  -dice el Tribunal- que, en determinados supuestos en que no se regula limitación alguna de la iniciativa legislativa de los grupos parlamentarios, esa limitación es posible en la medida en que el interés político del grupo que hace uso de la facultad de iniciativa sea coincidente con el interés político del Gobierno. Ello supondría desactivar la iniciativa legislativa de los grupos parlamentarios pertenecientes a la mayoría gubernamental o que dan su apoyo al ejecutivo, lo que vendría a limitar de manera desproporcionada y sin cobertura constitucional el ius in offlcium de estos grupos, menoscabando, en ese caso, el art. 23.2 CE del que son titulares los integrantes de los mismos. Dice el Tribunal que, como tiene declarado, «el ejercicio de la función legislativa por los representantes de los ciudadanos constituye «la máxima expresión del ejercicio de la soberanía popular en el Estado democrático» y que la participación en el ejercicio de dicha función y el desempeño de los derechos y facultades que la acompañan, entre los que indudablemente se encuentra el derecho a la iniciativa legislativa, «constituyen una manifestación constitucionalmente relevante del ius in officium del representante, protegido por el artículo 23.2 CE (SSTC 224/2016, FJ 2, y 225/2016, FJ 2) » (STC 71/2017, de 5 de junio, FJ 4).

Por los razonamientos anteriores, el Tribunal estima que la tramitación parlamentaria de la Ley Orgánica 4/2021 no ha conculcado el art. 23 CE ni ningún otro de los preceptos invocados por los demandantes al formular este motivo de impugnación, que, por lo tanto, ha de ser desestimado.

d) Respuesta del Tribunal Constitucional a las alegaciones de inconstitucionalidad material relativos a la creación del Consejo General del Poder Judicial en funciones: la vulneración del art. 122 CE

Como ya se señaló, la demanda atribuye un vicio de inconstitucionalidad a la creación, por la Ley Orgánica 4/2021, de un órgano extra-constitucional, el llamado «Consejo General del Poder Judicial en funciones», al que se recortan potestades esenciales que emanan directamente de la Constitución y son, por ello, indisponibles por el legislador. Esta configuración del Consejo General del Poder Judicial supone, a juicio de los recurrentes, una vulneración del art. 122 CE por un doble motivo: « (i) no existe habilitación constitucional para la creación del Consejo en funciones, lo que hace que el legislador asuma funciones propias del constituyente; y (ii) la restricción de funciones del Consejo General del Poder Judicial durante la fase de prórroga de su mandato, vulnera su papel como garante de la independencia judicial».

Respecto del primer aspecto, falta de habilitación constitucional para la función del legislador, el Tribunal Constitucional (FJ 4) comienza afirmando, por un lado, que el legislador orgánico está condicionado por lo dispuesto en los apartados 2 y 3 del art. 122 CE y por el respeto, a la «naturaleza del Consejo» (STC 108/1986, FJ 12) así como por lo que impongan, en general, las demás reglas y principios constitucionales. Pero ello no significa sino que la ley no puede transgredir la Constitución, pero no que exista una sola configuración constitucional posible del órgano, sin margen alguno para el legislador ordinario (STC 49/2008, de 9 de abril, FJ 16, relativa a la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional)» [STC 191/2016, FJ 3 b)]. El Tribunal estima, pues, que la «Constitución deja al legislador un margen de actuación lo suficientemente amplio como para que sea posible desarrollar de manera extensa el art. 122 CE, sin que ello suponga que el legislador esté asumiendo funciones constituyentes» (con cita de la STC 108/1986, FJ 11).

Respecto al segundo aspecto, restricción de funciones del CGPJ durante la fase de prórroga, el Tribunal Constitucional entiende que fuera del marco de atribuciones que la Constitución confiere al Consejo (art. 122.2 CE), y una vez regulados por la Ley Orgánica del Poder Judicial «la constitución, el funcionamiento y el gobierno de los juzgados y tribunales, así como el estatuto jurídico de los jueces y magistrados de carrera (art. 122.1 CE)», nada impide que «la misma Ley Orgánica pueda atribuir al Gobierno de la Nación o al Consejo General del Poder Judicial, indistintamente, competencias sobre todas aquellas materias que no afecten a dicho marco de atribuciones, constitucionalmente reservado al Consejo a través de la precisión que haga la LOPJ» (STC 105/2000, FJ 4).

El Tribunal sigue afirmando que lo no prevé la Constitución es una prórroga indeterminada o indefinida del mandato y, añade, que «transcurrido el plazo de cinco años, sin que se haya producido la debida renovación, nada se opone a que el legislador orgánico pueda establecer el régimen jurídico del Consejo en funciones, en los términos que considere adecuados a una situación extraordinaria o de anormalidad institucional, siempre y cuando garantice la gestión del aparato administrativo del Poder Judicial». Así, pues, a juicio del Tribunal Constitucional, la Ley Orgánica 4/2021 responde a la necesidad de hacer frente a una situación extraordinaria: «el incumplimiento por parte de las Cámaras de los plazos que la Constitución establece para renovar los vocales del Consejo General del Poder Judicial con el fin de cumplir un deber» ex Constitutione de las Cámaras de designar a los vocales pasado el mandato de cincos años que la Constitución prevé (art. 122,3 CE).

Con relación a la alegación de los recurrentes de que la regulación del Consejo en funciones que hace la Ley Orgánica 4/2021 b) pone en riesgo el papel que dicho órgano tiene como garante de la independencia judicial, el Tribunal Constitucional insiste en que el art. 122 CE «no establece un elenco definitivo y cerrado de las funciones del Consejo General del Poder Judicial, siendo prueba de ello la ampliación progresiva, en la mayoría de las sucesivas reformas de la Ley Orgánica del Poder Judicial, de sus competencias funcionales» (STC 108/1986, FJ 7, SSTC 105/2000, FJ 4; 238/2012, FJ 8, y 191/2016, FJ 5). Al respecto, recuerda el Tribunal que tiene declarado que el legislador dispone de margen de libertad «para atender a eventualidades que, por anómalas o atípicas que sean, pueden llegar a verificarse y que no fueron objeto de expresa prevención por la norma fundamental» y nada hay que objetar, en términos jurídico-constitucionales, a una opción legislativa que busque paliar, con vocación de transitoriedad, los efectos de una eventual anomalía, como es la debida renovación una vez expirado el plazo de cinco años [STC 191/2016, FJ 8 d)].

Dice también el Tribunal que «el Consejo General del Poder Judicial en funciones debe poder desarrollar las atribuciones que constitucionalmente le correspondan, pero sometidas a límites estrictos que eviten que este órgano, en situación de prórroga por la concurrencia de una circunstancia de anomalía institucional, comprometa la capacidad de decisión futura del gobierno del Poder Judicial, allí donde las decisiones a adoptar tengan un alto grado de discrecionalidad y un bajo contenido de mera gestión administrativa» y esta configuración legal en una situación extraordinaria –sigue afirmando el Tribunal– en nada afecta al papel de CGPJ como garante de la independencia judicial ni coloca al órgano en una posición de subordinación respecto del Poder Legislativo. Por el contrario –sigue diciendo el Tribunal– la limitación de funciones prevista en la Ley Orgánica podría actuar como una garantía del CGPJ ante las Cámaras «puesto que privan a estas del interés que podrían llegar a tener en mantener en activo al Consejo cesante, para que este continuara ejerciendo unas funciones de nombramiento con enorme peso en la designación de jueces y magistrados en determinados puestos, y con un elevado nivel de discrecionalidad en el ejercicio de esas funciones. El fin último –dice el Tribunal– de la «regulación del Consejo en funciones no es otro que asegurar que todas las atribuciones ordinarias del Consejo sean ejercidas en su plenitud por aquellos a los que les corresponde dentro del mandato constitucional de cinco años». En base a estos argumentos, el Tribunal Constitucional entiende que la norma recurrida no puede ser considerada atentatoria de la independencia judicial, ni tachada de regresiva en ese ámbito, ni se puede entender que vulnere el art. 122 CE y rechaza la alegación de inconstitucionalidad.

El Tribunal (FJ 5) rechaza igualmente las alegaciones de inconstitucionalidad del nuevo art. 570 bis LOPJ por la supresión o restricción funcional del Consejo en relación con (i) el nombramiento del presidente del Tribunal Supremo y del Consejo General del Poder Judicial; y (ii) con la facultad de interponer conflicto de atribuciones ante el Tribunal Constitucional. Entienden los recurrentes que esta previsión resulta vulneradora, respectivamente, de los arts. 123.2 y 161.l d) CE. El Tribunal Constitucional estima que los argumentos expresados en el FJ4 sobre el Consejo en funciones han de conducir necesariamente a la desestimación de esta queja, sobre la base de que tampoco la Constitución prevé el sistema de nombramiento del presidente del Consejo General del Poder Judicial, que lo es también del Tribunal Supremo, correspondiendo al legislador orgánico la facultad de llevar a cabo dicho desarrollo.

Respecto de la alegación de vulneración del art. 161.1 d) CE, el Tribunal afirma que la Constitución no prevé el proceso constitucional que se denomina «conflicto de atribuciones», que sí está regulado en el 59.1 c) LOTC que desarrolla el apartado d) del art. 161.1 CE, previendo entre los conflictos constitucionales, no solo los de base territorial, sino también los que pudieran surgir entre el Gobierno y el Congreso de los Diputados, el Senado o el Consejo General del Poder Judicial, o entre cualquiera de estos órganos entre sí. Por tanto, este conflicto de atribuciones, aun  teniendo base constitucional, el art. 161.1 d) CE, no posee consagración constitucional expresa y no trata de una función directamente atribuida por la Constitución al CGPJ; su legitimación para interponer este tipo de conflictos deriva de la ley, por lo que el Tribunal rechaza la alegación de inconstitucionalidad.

Concluye el Tribunal que, por las razones expuestas en los fundamentos jurídicos, la norma objeto del recurso no incurre en ninguna de las tachas de inconstitucionalidad denunciadas por los recurrentes. En primer lugar, la tramitación parlamentaria de la Ley Orgánica 4/2021 no ha conculcado el art. 23 CE ni ningún otro de los preceptos invocados por los demandantes al formular el motivo de impugnación. «En segundo lugar, el establecimiento de un régimen jurídico específico del Consejo General del Poder Judicial en funciones no tiene otra finalidad que dar respuesta a una eventual anomalía: el incumplimiento del mandato constitucional de renovar cada cinco años los vocales del órgano de gobierno del Poder Judicial. A tales efectos, se ha de reconocer al legislador orgánico la potestad normativa necesaria, no solo para desarrollar las funciones propias del Consejo, sino incluso para establecer un régimen excepcional aplicable transitoriamente una vez que expira el mandato constitucional de cinco años, única previsión clara e inequívoca del art. 122.3 CE, sin que de ese reconocimiento se pueda derivar vulneración alguna de los arts. 122.2, 123.2 y 161.1 d) CE, ni suponga atribuir facultades constituyentes al legislador».

4) Fallo

En atención a lo expuesto en la sentencia, el Tribunal Constitucional decidió desestimar el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley Orgánica 4/2021, de 29 de marzo, por la que se modifica la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, para el establecimiento del régimen jurídico aplicable al Consejo General del Poder Judicial en funciones.

5) Voto particular

Contra la sentencia se formuló voto particular por los magistrados Ricardo Enríquez Sancho,  Enrique Arnaldo Alcubilla, la magistrada Concepción Espejel Jorquera y el magistrado César Tolosa Tribiño.

El voto particular incide en que deberían haberse apreciado los motivos materiales de inconstitucionalidad planteados por los recurrentes, en la medida en la que estimaban que la Ley Orgánica 4/2021 producía una desnaturalización del órgano de gobierno del Poder Judicial cuando está «en funciones», al privarle de las potestades esenciales atribuidas para el cumplimiento de su cometido constitucional, y por afectar a los principios de independencia judicial y separación de poderes. Entienden también los magistrados y magistrada que suscriben el voto particular que también debió declararse la vulneración del art. 123.2 CE, por suprimir la facultad del Consejo de proponer el nombramiento del presidente del Tribunal Supremo y la vulneración del art. 161.1 d) CE, en relación con el art. 59.1 c) LOTC, por negar legitimación al Consejo «en funciones» para interponer un conflicto de atribuciones frente a decisiones o actos de otros órganos constitucionales que supongan una efectiva y actual invasión de sus atribuciones.