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Comentario

El art. 25.1 de la Constitución constitucionaliza el principio de legalidad penal de manera tal que prohíbe que la punibilidad de una acción u omisión esté basada en normas distintas o de rango inferior a las legislativas. Se infiere también de tal precepto que la acción u omisión han de estar tipificadas como delito o falta en la legislación penal (principio de tipicidad) y, asimismo, que la Ley penal que contenga la tipificación del delito o falta y su correspondiente pena ha de estar vigente en el momento de producirse la acción u omisión.

En virtud de este art. 25.1 cualquier ciudadano tiene el derecho fundamental, susceptible de ser protegido por el recurso de amparo constitucional, a no ser condenado por una acción u omisión tipificada y penada por ley que no esté vigente en el momento de producirse aquélla (nullum crimen, nulla poena sine praevia lege).

En esta sentencia se analiza si del art. 25.1 se infiere que este precepto reconozca a los ciudadanos un derecho fundamental a la aplicación retroactiva de una Ley penal más favorable que la anteriormente vigente.

El principio de legalidad penal contenido en el art. 25.1 exige que la tipificación del delito y la fijación de la pena se hagan por norma legal y, por consiguiente, que la eventual extinción o modificación del tipo o la alteración de la pena hayan de realizarse asimismo por norma de igual rango.

Ni siquiera sucede en el presente caso que el artículo del Código Penal aplicable sea de aquellos que completan su tipo con remisión a disposiciones reglamentarias, para la integración del tipo, supuestos en los que las "disposiciones" o los "reglamentos" complementarios podrían ser alterados por otros posteriores de su misma naturaleza. Por el contrario, el delito de apropiación indebida, como autor del cual fue condenado el recurrente por la Audiencia de Córdoba, está perfectamente tipificado por el art. 535 del Código y penado por el art. 528.1, esto es, por dos preceptos de una Ley que sólo por otra norma del mismo rango puede ser modificada, pero no por un Decreto, como es el caso del de 5 de octubre de 1979 (Decreto 2299/79), cuya aplicación retroactiva pretende sin fundamento el recurrente.

Fallo: se deniega el amparo solicitado.

Comentario

El derecho fundamental objeto de análisis en esta resolución es el proclamado en el art. 25.1 C.E, por infracción del principio de legalidad, es decir, por falta de cobertura legal de las sanciones impuestas a los recurrentes por la Administración, vulneración que asume la Sala sentenciadora al confirmar las referidas sanciones en vía contencioso-administrativa.

La doctrina del Tribunal Constitucional respecto de esta cuestión parte de la constatación de que el derecho fundamental enunciado en el art. 25.1 C.E. extiende la regla nullum crimen, nulla poena sine lege al ámbito del ordenamiento administrativo sancionador y comprende una doble garantía. La primera, de alcance material y absoluto, se refiere a la imperiosa exigencia de la predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes, es decir, la existencia de preceptos jurídicos (lex previa) que permitan predecir con el suficiente grado de certeza (lex certa) dichas conductas, y se sepa a qué atenerse en cuanto a la aneja responsabilidad y a la eventual sanción; la otra, de alcance formal, hace referencia al rango necesario de las normas tipificadoras de dichas conductas y sanciones, toda vez que el Tribunal Constitucional ha señalado reiteradamente que el término "legislación vigente" contenido en dicho art. 25.1 es expresivo de una reserva de Ley en materia sancionadora.

Respecto de esta segunda garantía el Tribunal ha venido reconociéndole una eficacia relativa o limitada, en el sentido de permitir un mayor margen de actuación al Ejecutivo en la tipificación de ilícitos y sanciones administrativas, por razones que atañen en lo esencial al modelo constitucional de distribución de potestades públicas y al carácter, en cierto modo insuprimible, de la potestad reglamentaria en ciertas materias.

Por último, señalar que la garantía de predeterminación normativa de los ilícitos y de las sanciones correspondientes tiene "como precipitado y complemento la de tipicidad, que impide que el órgano sancionador actúe frente a comportamientos que se sitúan fuera de las fronteras que demarca la norma sancionadora", teniendo en cuenta que como quiera que dicha frontera es, en mayor o menor medida, ineludiblemente borrosa, por razones ya de carácter abstracto de la norma, ya de la propia vaguedad y versatilidad del lenguaje, el respeto del órgano administrativo sancionador al irrenunciable postulado del art. 25.1 C.E. deberá analizarse, más allá del canon de interdicción de la arbitrariedad, el error patente o la manifiesta irrazonabilidad, propio del derecho a la tutela judicial efectiva, con el prisma de la razonabilidad que imponen los principios de seguridad jurídica y de legitimidad de la configuración de los comportamientos ilícitos que son los que sustentan el principio de legalidad.

Fallo: se otorga el amparo, se declara el derecho de los recurrentes a la tutela judicial efectiva y al principio de legalidad en materia sancionadora. Se declara la nulidad de las resoluciones judiciales y Administrativas y por tanto las sanciones que se impusieron.

Comentario

El Tribunal Constitucional ha dejado sentado expresamente que no es posible exigir la reserva de Ley de manera retroactiva para anular o considerar nulas disposiciones reglamentarias reguladoras de materias y de situaciones respecto de las cuales tal reserva no existía, de acuerdo con el derecho preconstitucional.

Y, centrándose en las disposiciones sancionadoras, que el principio de legalidad, que se traduce en la reserva absoluta de Ley, no incide en disposiciones o actos nacidos al mundo del derecho con anterioridad al momento en que la Constitución fue promulgada, aun cuando las habilitaciones ilimitadas a la potestad reglamentaria y las deslegalizaciones realizadas por leyes preconstitucionales, incompatibles con el art. 25.1 CE, deben entenderse caducadas por derogación desde la entrada en vigor de ésta y no cabe, a partir de la Constitución, tipificar nuevas infracciones ni introducir nuevas sanciones, o alterar el cuadro de las existentes mediante una norma reglamentaria cuyo contenido no esté suficientemente predeterminado por otra norma de rango legal, con la estricta excepción, del supuesto en que una norma reglamentaria sancionadora constituya una "reiteración de las reglas sancionadoras establecidas en otras normas más generales, por aplicación a una materia singularizada incluida en el ámbito genérico de aquéllas", pues cuando la norma reglamentaria posconstitucional se limita, sin innovación del sistema de infracciones y sanciones en vigor, a aplicar ese sistema preestablecido al objeto particularizado de su propia regulación material, no cabe entonces hablar propiamente de remisión normativa a favor de aquella disposición, ya que la remisión implica la potestad conferida por la norma de reenvío de innovar, en alguna medida, el ordenamiento por parte de quien la utiliza.

El Tribunal Constitucional se manifiesta contundente al entender que fuera de esta excepción, permitir que se actualicen las normas reglamentarias sancionadoras preconstitucionales, por la misma vía reglamentaria, supone alterar el sistema constitucional de producción de normas jurídicas, con el perverso efecto de mantener in aeternum, después de la Constitución, infracciones que carecen de cobertura legal.

La pervivencia de normas reglamentarias sancionadoras preconstitucionales tiene como valladar infranqueable la imposibilidad de que se actualicen luego por la misma vía, no respetando así el sistema constitucional de producción de normas, hasta el punto de vedar incluso la viabilidad de un reglamento posterior a la Constitución que se redujera a reproducir el contenido de la regulación anterior. En caso contrario se produciría el efecto perverso de mantener ad calendas graecas después de la Constitución infracciones que, se mire como se mire, carecen de la necesaria cobertura legal.

Fallo: se otorga parcialmente el amparo, se declara el derecho de la sociedad recurrente a la legalidad en materia sancionadora.

Comentario

Se discute la constitucionalidad del precepto del estatuto catalán del consumidor que establece que las infracciones administrativas tipificadas en esa ley se calificarán como leves, graves o muy graves en función de unos criterios que deben ser valorados en la fase de aplicación.

Según doctrina constitucional consolidada, el derecho a la legalidad sancionadora "comprende una doble garantía. La primera, de orden material y alcance absoluto, tanto por lo que se refiere al ámbito estrictamente penal como al de las sanciones administrativas, refleja la especial trascendencia del principio de seguridad en dichos ámbitos limitativos de la libertad individual y se traduce en la imperiosa exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes. La segunda, de carácter formal, se refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de aquellas conductas y reguladoras de estas sanciones, por cuanto, como este Tribunal ha señalado reiteradamente, el término "legislación vigente" contenido en dicho art. 25.1 es expresivo de una reserva de Ley en materia sancionadora".

En relación con la vertiente material de este derecho, hemos puesto de relieve que "la necesidad de que la ley predetermine suficientemente las infracciones y las sanciones, así como la correspondencia entre unas y otras, no implica un automatismo tal que suponga la exclusión de todo poder de apreciación por parte de los órganos administrativos a la hora de imponer una sanción concreta", pero en modo alguno cabe encomendar por entero tal correspondencia a la discrecionalidad judicial o administrativa, "ya que ello equivaldría a una simple habilitación en blanco a la Administración por norma legal vacía de contenido material propio".

Consecuentemente, el artículo 25.1 CE limita, no ya el ejercicio administrativo de la discrecionalidad, sino su atribución misma por parte del legislador. En particular, para el caso de leyes que remiten la calificación de las infracciones como leves, graves o muy graves a un órgano administrativo, hemos declarado: "la graduación de las sanciones o calificación ad hoc de las infracciones no resulta acorde con el principio de taxatividad en cuanto que no garantiza mínimamente la seguridad jurídica de los ciudadanos, quienes ignoran las consecuencias que han de seguirse de la realización de una conducta genéricamente tipificada como infracción administrativa" (STC 252/2006, de 25 de julio, FJ 4, que remite a la STC 100/2003, de 2 de julio).

Es claro que el precepto cuestionado traslada la calificación de las infracciones a un momento aplicativo posterior y, por ende, externo a la previsión legal en contra de la vertiente material del derecho a la legalidad sancionadora recogido en el artículo 25.1 CE.

Fallo: se estima la cuestión de inconstitucionalidad y, en su virtud, se declara inconstitucional y nulo el artículo 30 de la Ley del Parlamento de Cataluña 3/1993, de 5 de marzo, del estatuto del consumidor, en el inciso que establece que las infracciones a dicha Ley "se calificarán como leves, graves o muy graves en función del riesgo que supongan para la salud o seguridad de los consumidores, con especial atención a las de los que están especialmente protegidos por la presente Ley, en función de la cuantía del beneficio obtenido como consecuencia directa o indirecta de la infracción, en función de la situación de predominio del infractor en algún sector del mercado y en función de su reincidencia".

Comentario

Constituye doctrina del Tribunal Constitucional que la existencia de una cobertura legal expresa y clara de la injerencia del poder público en la libertad individual es un requisito previo e insoslayable, de modo que si existe sólo esa previsión legal y si la misma explicita suficientemente la extensión y el contenido de la privación de libertad impuesta puede, después, valorarse si su concreta aplicación resulta proporcionada, ponderando el sacrificio generado en la esfera del recurrente con los fines públicos que se pretenden alcanzar en la regulación aplicada, todo ello de acuerdo con el principio favor libertatis o in dubio pro libertate, que lleva a la elección y aplicación, en caso de duda, de la norma menos restrictiva de la libertad.

Partiendo de esta doctrina el Tribunal para resolver la demanda planteada formuló las siguientes consideraciones:

a) Respecto del principio de legalidad en el ámbito de las medidas limitativas de derechos fundamentales: que la previsión legal de una medida limitativa de derechos fundamentales es condición de su legitimidad constitucional, proyectando este postulado sobre una serie de derechos fundamentales, específicamente también sobre el derecho a la libertad personal.

b) Que dentro del derecho a la libertad y en relación con la medida de prisión provisional: que la exigencia general de habilitación legal supone que la decisión judicial de decretar, mantener o prorrogar la prisión provisional ha de estar prevista en uno de los supuestos legales y que ha de adoptarse mediante el procedimiento legalmente regulado.

c) Para tener por cumplida la exigencia de la previa habilitación legal de toda medida restrictiva del derecho fundamental: que la ley debe definir las modalidades y extensión del ejercicio del poder otorgado con la suficiente claridad para aportar al individuo una protección adecuada contra la arbitrariedad.

Constatada la ausencia de una norma legal orgánica (art. 81.1 CE) habilitante de la adopción de la prisión provisional, tras sentencia no firme de absolución por eximente completa con imposición de medida de seguridad de internamiento, su consecuencia no podía ser otra que la declaración de haberse vulnerado el derecho a la libertad personal (art. 17.1 CE) del recurrente, con otorgamiento del amparo solicitado.

Fallo: se otorga el amparo, se declara que se ha vulnerado el derecho y se declara la nulidad de las resoluciones judiciales.

Comentario

Esta sentencia resuelve un recurso de amparo interpuesto contra auto que desestimó el recurso de apelación interpuesto contra auto que acordó prisión provisional incondicional para el recurrente. Se alega que se han vulnerado el derecho fundamental a la legalidad penal, art. 25.1 CE, el derecho a la participación política y a la representación, art. 23 CE, derecho a la libertad personal, art. 17.1 CE, y otros derechos fundamentales

Si bien se declara la inadmisión del recurso en relación con el derecho a la legalidad penal, el Tribunal considera que dentro del análisis sobre la vulneración del derecho reconocido en el art. 17 CE debe englobarse “la denuncia relativa a la vulneración del principio de legalidad en materia penal, al entender que la lesión que realmente se denuncia es la ausencia del presupuesto sustentador de la prisión provisional acordada respecto del recurrente”.

Se argumenta que la prisión provisional se adoptó sin haber indicios verdaderos de que se participara en el delito. En primer lugar, el Tribunal indica que la motivación de la adopción de medidas cautelares como la prisión provisional puede remitir a otra resolución judicial si tiene por “presupuesto los mismos indicios racionales de criminalidad respecto de semejantes hechos delictivos, además de igual calificación jurídica provisional que la anterior” (STC 50/2019, de 9 de abril, FJ 4 a).

El Tribunal recuerda el parámetro de control establecido por su doctrina. En este sentido, el Tribunal no lleva a cabo un control de los factores y circunstancias que han tenido en cuenta los órganos jurisdiccionales, sino que el control que realiza es externo y se limita a cotejar la suficiencia y razonabilidad de la argumentación judicial, entendiendo en este caso que el razonamiento no incurre en “una inadmisible falta de individualización o en una parquedad argumental incompatible con la exigencia constitucional de motivación”, ni se aprecian quiebras lógicas en la argumentación o consideraciones manifiestamente infundadas.

El demandante entiende que no hay riesgo de reiteración delictiva y fuga, finalidad que legitima la prisión provisional. El Tribunal recuerda al respecto que deben ponderarse las circunstancias procesales del caso e individualizar en cada caso el sentido que tiene la proximidad del juicio oral. Le confiere al transcurso del tiempo un valor ambivalente, considerando el Tribunal Constitucional que la consolidación de la imputación incrementa el riesgo de fuga, e, igualmente, cuando se acerca la fecha de celebración del juicio oral puede incrementarse este riesgo. Dado que el control que realiza el Tribunal es externo, no puede profundizar más en el control de la fundamentación de la decisión que acuerde la prisión provisional, más allá de constatar que las resoluciones tienen un fin constitucionalmente legítimo y que se han ponderado de manera conjunta las circunstancias del caso (STC 35/2007, de 12 de febrero, FJ 4). El Tribunal cita la STC 50/2019 por la similitud con este caso. La medida cautelar de prisión “ha de fundarse en un juicio de pronóstico de mayor rango temporal (pues se trata de asegurar la íntegra tramitación del proceso) y ha de tener en cuenta, por ello, otros factores concurrentes que indiquen cuál puede ser la pauta plausible de comportamiento futuro” [FJ 5 a)].

Respecto a la reiteración delictiva, el demandante alega que “el referido riesgo carece de cualquier tipo de fundamento objetivo” y que “la apreciación de ese peligro se contradice con la realidad de los hechos, toda vez que durante el tiempo que ha permanecido en libertad, el demandante no ha desarrollado actividad alguna que denote el peligro de reiteración delictual apreciado” y señala que el motivo real de su encarcelamiento provisional es “la toma en consideración de la ideología independentista que profesa”, afirmando falta de neutralidad.

El Tribunal indica, en primer lugar, que habiendo peligro de fuga no es necesaria la concurrencia del riesgo de reincidencia para la privación cautelar de libertad. Nuevamente, en todo caso, el Tribunal debe limitarse a valorar si la argumentación para sustentar el riesgo de reiteración delictiva no es manifiestamente irrazonable. Tampoco es propio de la jurisdicción del Tribunal revisar los “juicios de intenciones que las partes realizan acerca de eventuales motivaciones ocultas que, en su particular opinión, pueden explicar las resoluciones judiciales más allá de lo que se exterioriza en su fundamentación jurídica”. El Tribunal indica que las resoluciones tienen una motivación externa que hace evidente que la medida cautelar tiene una finalidad constitucionalmente legítima y que no puede sostenerse sobre estas que la medida se ha adoptado debido a la ideología del demandante. Las alegaciones sobre el “motivo real” no tienen contenido argumental suficiente. El Tribunal constata que “el auto de procesamiento de 21 de marzo de 2018 es una resolución extensamente fundada” y que la imputación formal no supone que la instrucción se detenga, sino que se puede ya delimitar el ámbito objetivo y subjetivo de los hechos atribuidos. 

Respecto a la alegación del recurrente en amparo de que la medida cautelar de prisión provisional y sin fianza vulnera sus derechos políticos y los de la ciudadanía a la que representa, el Tribunal recuerda su jurisprudencia y la doctrina del TEDH, afirmando que “las decisiones judiciales que acuerden la imposición o el mantenimiento de una privación cautelar de libertad a un parlamentario o a un candidato en unas elecciones legislativas han de estar suficiente y razonablemente motivadas, en el sentido de que han de ponderar la injerencia de la medida adoptada en el derecho fundamental a acceder a los cargos públicos en condiciones de igualdad y con los requisitos que señalen las leyes”. El control que realiza el Tribunal se limita a si la resolución está motivada y a si la motivación respeta el contenido esencial del derecho fundamental [STC 155/2019, FJ 16 A)]. 

Una vez se constata que la adopción de la medida de prisión provisional cumple las exigencias del principio de legalidad y responde a fines constitucionalmente legítimos, debe valorarse la proporcionalidad de la medida cautelar en relación con el derecho fundamental al acceso y al ejercicio del cargo público, siendo uno de los factores a valorar que exista un recurso para poder impugnar la medida de prisión de manera efectiva [STC 155/2019, FJ 18 A)]. Un factor que se considera para la ponderación de la injerencia de la medida cautelar en el derecho al acceso y al ejercicio del cargo público es la duración de la prisión provisional [STC 155/2019, FJ 19 A)]. También deben considerarse las repercusiones en el ejercicio del derecho de acceso a un cargo público representativa por una medida de prisión provisional [STC 155/2019, FJ 20 A)].

Por último, se analiza si se han valorado por los órganos judiciales otras medidas alternativas; en este caso, en las resoluciones judiciales impugnadas se razona de manera concreta e individualizada la exclusión de otras medidas alternativas. Por otra parte, la argumentación de la decisión judicial satisface la exigencia de proporcionalidad.

Por otra parte, el voto particular formulado por los magistrados don Fernando Valdés Dal-Ré y don Juan Antonio Xiol Ríos y la magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón expresa que “la función de este Tribunal en los procedimientos de amparo cuando se invoca un derecho sustantivo no se agota en un mero control externo del razonamiento de las resoluciones impugnadas, sino que, como máximo interprete en materia de garantías constitucionales [art. 123.1 CE, en relación con los arts. 53.2 y 161.1 b) CE, art. 5.1 LOPJ y art. 1 LOTC], tiene una plenitud de jurisdicción para establecer el parámetro de protección de ese derecho sustantivo”. Consideran los magistrados unos criterios que deberían haberse tenido en cuenta al realizar el juicio de proporcionalidad: “la relevancia en abstracto de los intereses constitucionales en conflicto”, valorándose el peso específico de los intereses; “la intensidad de la afectación al interés constitucional sacrificado”; y “la posibilidad de protección del interés constitucional prevalente con alternativas menos lesivas para el interés constitucional sacrificado”.

Comentario

Ámbito del recurso y decisión del Tribunal Constitucional:

Mediante escrito registrado ante el tribunal el 11 de julio de 2022, cincuenta y un diputados y diputadas del Grupo Parlamentario Vox en el Congreso de los Diputados, promueven recurso de inconstitucionalidad contra el art. único de la Ley Orgánica 4/2022, de 12 de abril, por la que se modifica la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código penal, para penalizar el acoso a las mujeres que acuden a clínicas para la interrupción voluntaria del embarazo («Boletín Oficial del Estado» núm. 88, de 13 de abril de 2022).

El recurso tiene su origen en los siguientes antecedentes:

La disposición impugnada añade el art. 172 quater a la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código penal, que tiene la siguiente redacción:

«1. El que para obstaculizar el ejercicio del derecho a la interrupción voluntaria del embarazo acosare a una mujer mediante actos molestos, ofensivos, intimidatorios o coactivos que menoscaben su libertad, será castigado con la pena de prisión de tres meses a un año o de trabajos en beneficio de la comunidad de treinta y uno a ochenta días.

2. Las mismas penas se impondrán a quien, en la forma descrita en el apartado anterior, acosare a los trabajadores del ámbito sanitario en su ejercicio profesional o función pública y al personal facultativo o directivo de los centros habilitados para interrumpir el embarazo con el objetivo de obstaculizar el ejercicio de su profesión o cargo.

3. Atendidas la gravedad, las circunstancias personales del autor y las concurrentes en la realización del hecho, el tribunal podrá imponer, además, la prohibición de acudir a determinados lugares por tiempo de seis meses a tres años.

4. Las penas previstas en este artículo se impondrán sin perjuicio de las que pudieran corresponder a los delitos en que se hubieran concretado los actos de acoso.

5. En la persecución de los hechos descritos en este artículo no será necesaria la denuncia de la persona agraviada ni de su representación legal.»

Las alegaciones que sustentan las dudas de constitucionalidad son, en síntesis, las siguientes:

La norma impugnada vulnera el derecho a la legalidad penal [arts. 25.1 CE y 7 del Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH)] por falta de taxatividad del tipo previsto en el nuevo art. 172 quater del Código penal (CP). Acudiendo a la cita del fundamento jurídico 12.1.3 de la STC 46/2022, de 24 de marzo, y del fundamento jurídico 2 de la STC 14/2021, de 28 de enero, la demanda recuerda la jurisprudencia constitucional en relación con el art. 25.1 CE, invocando en particular el principio de legalidad penal en la vertiente de la obligación de taxatividad de la norma penal. La síntesis de la doctrina expuesta, según la demanda, supone que el derecho a la legalidad penal comprende, junto a la garantía formal materializada en el rango exigible a la norma sancionadora, una garantía de carácter material vinculada a la exigencia de certeza y concreción del precepto penal, que conecta con la seguridad jurídica, de modo que no basta con que la norma con rango legal delimite el tipo delictivo, sino que este ha de quedar plasmado en el texto de la disposición con tal grado de concreción y precisión en la descripción de los elementos básicos de la figura delictiva, que permita a los ciudadanos conocer de antemano el ámbito de lo proscrito y prever así las consecuencias de sus acciones. El escrito de los recurrentes invoca en el mismo sentido la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, en particular, las sentencias de 21 de octubre de 2013, asunto del Río Prada c. España, y de 11 de abril de 2013, asunto Vyerentsov c. Ucrania.

La denuncia de falta de taxatividad en este caso se articula en torno a dos argumentos esenciales: a) la constatación de una incongruencia entre la finalidad declarada en el preámbulo de la Ley Orgánica 4/2022 y el tipo delictivo descrito en el nuevo art. 172 quater CP, que vulnera el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE); y b) la falta de calidad del art. único de la Ley Orgánica 4/2022, por cuanto trata de tipificar conductas delictivas incorporando conceptos jurídicos indeterminados –actos molestos, ofensivos– que vulneran la exigencia de lex certa que contiene el art. 25.1 CE.

1) Respecto del primer argumento, los recurrentes explican que la finalidad declarada de la Ley Orgánica impugnada es proteger los centros sanitarios donde se practica la interrupción voluntaria del embarazo del acoso que sufren por parte de grupos organizados, creando zonas seguras para garantizar el acceso de las mujeres a dichos establecimientos y asegurando la discreción del entorno del centro sanitario. Ahora bien, esa finalidad, a la que el legislador orgánico vincula el tipo delictivo en el preámbulo de la Ley Orgánica 4/2022, contrasta con la amplitud que muestra la norma que no restringe la conducta típica a las manifestaciones en las inmediaciones de las clínicas. Por tanto, se constata una falta de vinculación entre la finalidad de la reforma y el tipo formulado efectivamente, porque la redacción del art. 172 quater CP: (i) prescinde de elementos que se revelan esenciales para atender a la finalidad que justifica su incorporación a la norma penal, expresa y reiterada en el preámbulo de la Ley Orgánica 4/2022; (ii) resulta tan difusa e imprecisa que permite apreciar la existencia de indicios delictivos en cualquier manifestación que pudiera celebrarse en contra de la interrupción voluntaria del embarazo, prescindiendo del lugar en el que aquella se lleve a cabo; y (iii) es tan general e imprecisa que aboca a una restricción injusta e injustificada en el ejercicio de libertades y derechos constitucionalmente protegidos, por cuanto el mero hecho de manifestarse contra la interrupción voluntaria del embarazo portando fotografías, fetos de juguete o realizando proclamas, encajaría en el tipo descrito por el art. 172 quater CP aunque la manifestación se desarrolle a kilómetros de cualquier tipo de centro sanitario.

La demanda resalta que careciendo el preámbulo de valor normativo (con cita del fundamento jurídico 7 de la STC 31/2010, de 28 de junio), no puede considerarse como elemento esencial del tipo, el hecho de que las conductas que describe se desarrollen en el entorno o las cercanías de algún centro sanitario de los que facilitan la interrupción voluntaria del embarazo y, consecuentemente, el delito de acoso tipificado en el art. 172 quater CP puede cometerse en cualquier lugar de territorio nacional, encajando en el tipo cualquier manifestación contra la interrupción voluntaria del embarazo por el mero hecho de que una mujer embarazada, que se plantee una interrupción voluntaria del embarazo, se acerque o pase por las inmediaciones del lugar en que se desarrolle y se sienta ofendida, molesta o incómoda.

2) Por lo que hace al reproche de falta de calidad normativa del artículo impugnado, al incorporar al tipo conceptos jurídicos indeterminados, que concreta en los elementos actos molestos y ofensivos, los recurrentes alegan que se convierte en conducta penal cualquier manifestación, celebrada en cualquier lugar, a la que pueda acudir una persona y expresar en ella su opinión contraria a la práctica de la interrupción voluntaria del embarazo, cuando esa actuación, expresión o declaración provoque desagrado, incomodidad, molestia o simple contrariedad en los sujetos pasivos del delito. La inconstitucional apertura del tipo penal descrito en el art. 172 quater CP permitirá al aplicador de la norma entender que las manifestaciones que una persona haga en contra de la interrupción voluntaria del embarazo se incluyan dentro del ámbito de este nuevo delito, permitiendo que se decida discrecionalmente qué conductas o declaraciones se consideran o no delictivas, y resultando para el destinatario de la norma absolutamente imprevisible saber cuándo sus manifestaciones o acciones van a ser consideradas como un delito de acoso.

Si bien uno de los elementos de la conducta tipificada en el artículo impugnado es que con los actos de acoso molestos u ofensivos se menoscabe la libertad de la mujer para ejercer su derecho a la interrupción voluntaria del embarazo o se dificulte el ejercicio profesional de los trabajadores sanitarios de los centros médicos, la Ley Orgánica 4/2022 no concreta qué puede entenderse por molestia u ofensa. Se incorpora en el tipo una circunstancia puramente subjetiva para calificar como delito determinados actos, sin que tal valoración se atribuya exclusivamente a los ofendidos sino también a todos aquellos que deseen formular denuncia.

En síntesis, la generalidad e indefinición del tipo delictivo del art. 172 quater CP permite que encaje en el mismo cualquier manifestación o proclama que se realizara en contra de la interrupción voluntaria del embarazo, en cualquier parte del territorio nacional, cuando se consideren molestas para una mujer embarazada con propósito de practicar una interrupción voluntaria del embarazo o para un trabajador sanitario que ejerza su profesión en centros que practiquen la interrupción voluntaria del embarazo. Por tanto, la redacción del precepto cuestionado describe un delito que no resulta reconocible con un razonable grado de claridad, impidiendo a los ciudadanos conocer de antemano qué conductas son susceptibles de ser castigadas bajo su ámbito, y quebrantando la garantía de taxatividad que forma parte del derecho reconocido en el art. 25.1 CE.

Razonamiento del Tribunal:

Es de relevancia en este comentario considerar el FJ 3 y 4 dado que los diputados y diputadas que interponen el recurso de inconstitucionalidad, tal y como ha sido expuesto más arriba, consideran que el art. 172 quater CP, que tipifica el delito de acoso para obstaculizar el ejercicio del derecho a la interrupción voluntaria del embarazo, podría vulnerar los principios de legalidad penal (art. 25.1 CE) y de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), por cuanto el precepto impugnado adolece de falta de taxatividad, lo que acarrea déficits de certeza y previsibilidad.

Antes de sintetizar la jurisprudencia constitucional sobre la cuestión es preciso reconducir la queja sobre la vulneración del principio de seguridad jurídica a la relativa a la infracción del principio de legalidad penal. Conforme se sostuvo en la STC 136/2011, de 13 de septiembre, la seguridad jurídica «ha de entenderse como la certeza sobre el ordenamiento jurídico aplicable y los intereses jurídicamente tutelados (STC 15/1986, de 31 de enero, FJ 1), como la expectativa razonablemente fundada del ciudadano en cuál ha de ser la actuación del poder en la aplicación del Derecho (STC 36/1991, de 14 de febrero, FJ 5), o como la claridad del legislador y no la confusión normativa (STC 46/1990, de 15 de marzo, FJ 4). De tal modo, que si en el ordenamiento jurídico en que se insertan las normas, teniendo en cuenta las reglas de interpretación admisibles en Derecho, el contenido o las omisiones de un texto normativo produjeran confusión o dudas que generaran en sus destinatarios una incertidumbre razonablemente insuperable acerca de la conducta exigible para su cumplimiento o sobre la previsibilidad de sus efectos, podría concluirse que la norma infringe el principio de seguridad jurídica» (FJ 9 y jurisprudencia allí citada).

Pero cuando la queja relativa a la falta de certeza o claridad de una norma, o la falta de expectativa razonablemente fundada del ciudadano en la actuación del poder público a la hora de aplicar dicha norma, se refiere a la aplicación de una disposición penal o administrativa sancionadora, esto es, cuando se alega la falta de predeterminación normativa de infracciones y sanciones, entonces la denuncia de vulneración de la seguridad jurídica (art. 9.3 CE) se debe subsumir en la vulneración más específica del principio de legalidad penal proclamado en el art. 25.1 CE (por todas, STC 14/2021, FJ 2).

Así las cosas, refiriéndose al contenido del art. 25.1 CE, desde la STC 42/1987, de 7 de abril, el Tribunal ha venido manteniendo que el derecho incorporado en este precepto incorpora la regla nullum crimen nulla poena sine lege, a la que se asocia desde una perspectiva formal, de un lado, la garantía de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes y, de otro, el rango necesario de las normas tipificadoras de tales conductas y reguladoras de las sanciones aparejadas a su comisión (en este sentido, por todas, STC 100/2003, de 2 de junio, FJ 3. A la exigencia de ley (lex scripta), se une la de que la ley sea anterior al hecho sancionado (lex praevia), y que describa un supuesto de hecho estrictamente determinado (lex certa). Y es esta última dimensión del principio de legalidad la que centra las quejas contenidas en el recurso de inconstitucionalidad, por lo que  es conveniente detenernos exclusivamente en ella.

El mandato de taxatividad o de lex certa, «se traduce en la exigencia de predeterminación normativa de las conductas punibles y de sus correspondientes sanciones» (entre otras, SSTC 142/1999, de 22 de julio, FJ 3; 123/2001, de 4 de junio, FJ 11, o 47/2022, de 24 de marzo, FJ 8; en términos similares, STC 170/2002, de 30 de septiembre, FJ 12). Así definido, el mandato de taxatividad se considera como una garantía de la denominada vertiente subjetiva de la seguridad jurídica (según la expresión utilizada en las SSTC 273/2000, de 15 de noviembre, FJ 11, y 196/2002, de 28 de octubre, FJ 5), lo que justifica que, como se ha señalado, la queja relativa a la infracción del art. 9.3 CE quede, en este caso, subsumida en la vulneración específica del art. 25.1 CE.

Para ajustarse al mandato constitucionalidad de taxatividad, «el legislador ha de operar con tipos; es decir, con una descripción estereotipada de las acciones y omisiones incriminadas, con indicación de las simétricas penas o sanciones (SSTC 120/1994, de 25 de abril, y 34/1996, de 11 de marzo), lo que exige una concreción y precisión de los elementos básicos de la correspondiente figura delictiva; resultando desconocida esta exigencia cuando se establece un supuesto de hecho tan extensamente delimitado que no permite deducir siquiera qué clase de conductas pueden llegar a ser sancionadas (STC 306/1994, de 14 de noviembre)» [STC 133/2021, de 24 de junio, FJ 6 B) b)]. La garantía de esta vertiente subjetiva de la seguridad jurídica, hace recaer por tanto sobre el legislador el deber de configurar las leyes sancionadoras de forma concreta, precisa, clara e inteligible, de modo que «los ciudadanos puedan conocer de antemano el ámbito de lo proscrito y prever, así, las consecuencias de sus acciones» [SSTC 242/2005, de 10 de octubre, FJ 2; 162/2008, de 15 de diciembre, FJ 1; 81/2009, de 23 de marzo, FJ 4; 135/2010, de 2 de diciembre, FJ 4; 169/2021, de 6 de octubre, FJ 9, y 54/2023, de 22 de mayo, FJ 3 b)]. Esta garantía conlleva la inadmisibilidad de «formulaciones tan abiertas por su amplitud, vaguedad o indefinición, que la efectividad dependa de una decisión prácticamente libre y arbitraria del intérprete y juzgador» (SSTC 34/1996, FJ 5; 104/2009, de 4 de mayo, FJ 2, o 145/2013, de 11 de julio, FJ 4).

Por tanto, en el ámbito normativo, que es el que nos ocupa en el presente proceso comentario porque lo que se cuestiona es la actividad del legislador, la garantía de certeza puede «resultar vulnerada por la insuficiente determinación ex ante de la conducta sancionable, como defecto inmanente a la redacción legal del precepto sancionador objeto de escrutinio; vulneración que afectaría a la calidad de la ley, esto es, a la accesibilidad y previsibilidad del alcance de la norma en el ámbito penal o sancionador (SSTC 184/2003, de 23 de octubre, FJ 3, y 261/2015, de 14 de diciembre, FJ 5)» [STC 42/2022, de 21 de marzo, FJ 3 A) a)].

Dicho lo anterior, nuestra jurisprudencia también admite la compatibilidad entre el mandato de taxatividad y el empleo de conceptos jurídicos indeterminados o la utilización de un lenguaje relativamente vago y versátil, «pues las «‘normas son necesariamente abstractas y se remiten implícitamente a una realidad normativa subyacente, y dentro de ciertos límites (por todas, STC 111/1993, de 25 de marzo), el propio legislador puede potenciar esa labilidad para facilitar la adaptación de la norma a la realidad’ (STC 129/2008, de 27 de octubre, FJ 3), que en ocasiones presenta aspectos difíciles de prever» [STC 146/2017, FJ 3 a)]» (STC 45/2022, de 23 de marzo, FJ 14). El razonamiento del tribunal en este punto es cuestionable porque una cosa es la vaguedad del lenguaje y otra su versatilidad o usabilidad y en este sentido el tribunal deja abierto el uso de tales expresiones que en materia penal deberían estar proscritos al expandir un campo semántico más allá de la certeza y seguridad jurídica que en esta rama del ordenamiento no debería admitir tales interpretaciones peligrosamente expandibles, puede haber otros ámbitos como el derecho civil, por ejemplo, donde el razonamiento que formula el tribunal podría ser de aplicación Tras las consideraciones anteriores que suponen una revisión de la doctrina constitucional sobre la taxtividad el Tribunal considera las circunstancias específicas de este recurso, así:

1) El recurso de inconstitucionalidad desarrolla un primer argumento para sustentar la invocación del art. 25.1 CE en el que se alude a una suerte de incongruencia entre la finalidad de la norma declarada en el preámbulo de la Ley Orgánica 4/2022, y el tipo delictivo descrito en el nuevo art. 172 quater CP, considerando que si la finalidad de la Ley Orgánica 4/2022 es sancionar las conductas desarrolladas en el entorno físico de las clínicas en las que se practican interrupciones voluntarias del embarazo, esa finalidad no encuentra reflejo exacto en el tipo contenido en el art. 172 quater CP.

La jurisprudencia sostiene de manera constante e incontrovertida que los preámbulos o las exposiciones de motivos de las leyes carecen de valor normativo y no pueden ser objeto directo de un recurso de inconstitucionalidad [SSTC 36/1981, de 12 de noviembre, FJ 7; 150/1990, de 4 de octubre, FJ 2; 173/1998, de 23 de julio, FJ 4; 116/1999, de 17 de junio, FJ 2; 99/2012, de 8 de mayo; 104/2015, de 28 de mayo, FJ 3; 114/2017, de 17 de octubre, FJ 2 A) b); 51/2019, de 11 de abril, FJ 2; 158/2019, de 12 de diciembre, FJ 4; 81/2020, de 15 de julio, FJ 12; 131/2020, de 22 de septiembre, FJ 6 a); 37/2021, de 18 de febrero, FJ 2 a), y 9/2023, de 22 de febrero, FJ 2 a)]. Cosa distinta es que en algunos casos los conceptos y categorías que se contienen en el preámbulo de una ley se proyecten sobre su articulado posterior, pudiendo contener elementos interpretativos que puedan incidir en la parte dispositiva de la ley [STC 51/2019, FJ 2 a), en el mismo sentido SSTC 36/1981, FJ 7; 31/2010, FJ 7, y ATC 95/2021, de 7 de octubre, FJ único]. Pero esto no sucede en el supuesto que nos ocupa. Como establece el tribunal en la STC 49/2008, de 9 de abril, «las afirmaciones más o menos explícitas sobre los motivos que han llevado al legislador a aprobar los preceptos impugnados, sobre su incapacidad de expresarlos y su voluntad de ocultarlos no pueden formar parte de un debate procesal que se desarrolla en esta sede y que tiene por objeto normas y no intenciones» (FJ 5).

Quizá los motivos expresados por el legislador para especificar el contexto justificativo de la aprobación de la norma penal no coinciden de manera total o exclusiva con la descripción de la conducta típica, que no queda limitada al entorno geográfico donde se sitúe una clínica de salud sexual y reproductiva. De ello no se deriva necesariamente que el precepto no sea taxativo, o que las afirmaciones de la exposición de motivos deban necesariamente integrar la comprensión del tipo penal cuyo contenido normativo queda concretado por los elementos incorporados al art. 172 quater CP. Por tanto, respecto de esta cuestión debe rechazarse la invocación del principio de taxatividad.

2) El recurso de inconstitucionalidad fundamenta también la invocación del art. 25.1 CE afirmando la falta de calidad normativa del precepto impugnado «por cuanto trata de tipificar conductas delictivas incorporando conceptos jurídicos indeterminados –actos molestos, ofensivos– que vulneran la exigencia de lex certa que contiene el art. 25.1 CE». A ese respecto, incide en que se omite cualquier precisión que permita la concreción de lo que puede entenderse por molestia u ofensa, desconociéndose el nivel de sensibilidad que cada mujer o trabajador afectado puede tener para recibir un consejo o comentario contrario a la interrupción voluntaria del embarazo sin resultar molesto u ofensivo y llegar en tal caso a ser constitutivo de la conducta infractora, instituyéndose una circunstancia puramente subjetiva.

En este sentido, no se puede ignorar que en la Recomendación general núm. 35 sobre la violencia por razón de género contra la mujer, por la que se actualiza la Recomendación general núm. 19 del Comité para la eliminación de la discriminación contra la mujer, se pone de manifiesto que el «abuso y el maltrato de las mujeres y las niñas que buscan información sobre salud, bienes y servicios sexuales y reproductivos, son formas de violencia por razón de género que, según las circunstancias, pueden constituir tortura o trato cruel, inhumano o degradante». Y, una vez regulado el derecho a la interrupción voluntaria del embarazo por la Ley Orgánica 2/2010, de 3 de marzo, de salud sexual y reproductiva y de la interrupción voluntaria del embarazo (modificada por la Ley Orgánica 1/2023, de 28 de febrero) se constata que desaparecidas las barreras legales al ejercicio del derecho a la interrupción voluntaria del embarazo, los obstáculos se vienen planteando, bien por una inadecuada consideración de la objeción de conciencia a practicar interrupciones voluntarias del embarazo, entendida como excepción a una obligación legal (SSTC 44/2023, de 9 de mayo, FJ 9, y 78/2023, de 3 de julio, FJ 6), o bien por la presión ejercida por quienes se oponen a esta práctica integrada en el concepto amplio del derecho a la salud sexual y reproductiva de las mujeres. Ambas consideraciones dan un contexto explicativo a la tipificación de las conductas sancionadas en el art. 172 quater CP.

Pues bien, en relación con el argumento relativo a la infracción del art. 25.1 CE, se constata que el art. 172 quater CP, en sus apartados 1 y 2, configura la conducta infractora a través del verbo rector «acosar», que queda limitado, en cuanto a los medios comisivos del acoso, a que se ejecuta mediante «actos molestos, ofensivos, intimidatorios o coactivos» y, en cuanto al resultado, a que dichos medios comisivos menoscaben la libertad del sujeto pasivo. Toda esta conducta, por otro lado, se ha de desarrollar con la finalidad, para el caso del sujeto pasivo mujer embarazada, de «obstaculizar el ejercicio del derecho a la interrupción voluntaria del embarazo» y, para los trabajadores del ámbito sanitario y el personal facultativo o directivo de los centros habilitados para la interrupción voluntaria del embarazo, de «obstaculizar el ejercicio de su profesión o cargo».

Los dos elementos incorporados al art. 172 quater CP que los recurrentes consideran excesivamente vagos y, por ello, imprevisibles para los destinatarios de la norma penal y de los operadores jurídicos encargados de su aplicación –actos molestos y ofensivos– no puede considerarse, ni en abstracto, ni en el contexto del precepto penal en el que se incorporan, que carezcan de la necesaria precisión exigida por el principio de taxatividad, ni tampoco que impongan una interpretación exclusivamente subjetiva que imposibilite una concreción objetiva de las conductas a sancionar.

El verbo típico rector de la conducta del precepto impugnado no es la ejecución, entre otros, de actos molestos u ofensivos, sino la acción de acosar. La conducta de acoso, que es sobre la que radica la ilicitud de hecho aparece de manera profusa en distintos ilícitos del Código penal (así, por ejemplo, en los arts. 172 ter; 173.1, párrafo tercero; o 184 CP) y ha generado una numerosa jurisprudencia respecto de su ámbito de comprensión. Este es un primer elemento que permite excluir los riesgos de vaguedad o subjetivización en la aprehensión del ámbito de aplicación de este delito tanto por parte de los potenciales sujetos activos como de los operadores jurídicos encargados de su aplicación.

Por otro lado, asumiendo que los actos molestos y ofensivos no son sino medios comisivos típicos de la conducta de acoso, el elemento «acto molesto» queda perfectamente delimitado y definido en el lenguaje común en tanto que, si bien la primera acepción del verbo molestar en el diccionario de la Real Academia Española es «[c]ausar fastidio o malestar a alguien»; su segunda acepción es «[i]mpedir u obstaculizar algo». De ese modo, es concreta como un elemento del tipo en plena coherencia con la finalidad, también incorporada al tipo, de que esa conducta se desarrolle «para obstaculizar» el ejercicio del derecho a la interrupción voluntaria del embarazo, en el caso del sujeto pasivo mujer embarazada, o en el del sujeto pasivo del profesional sanitario que actúa en el ejercicio de su profesión. Lo mismo puede afirmarse del elemento «actos ofensivos», ya que la primera acepción en el lenguaje común del verbo ofender es «[h]umillar o herir el amor propio o la dignidad de alguien, o ponerlo en evidencia con palabras o con hechos». En este caso, además, se constata que conductas tipificadas con derivados del verbo ofender están incorporadas al vigente Código penal tanto en los arts. 524 y 525 CP –en los que se sancionan los delitos contra los sentimientos religiosos– como en el art. 543 CP –en el que se tipifica el delito de ofensas y ultrajes a España y sus símbolos–. De ese modo, tratándose de un concepto cuyo uso jurídico-penal ya está incorporado en los citados preceptos desde la redacción originaria del Código penal por la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, y que, además, ha dado lugar a una interpretación jurisprudencial por parte de la jurisdicción ordinaria, no cabe afirmar que su ámbito de comprensión pudiera resultar imprevisible en el contexto del artículo ahora impugnado.

Además, a los efectos de valorar una eventual imprevisibilidad en la comprensión de los elementos del tipo «actos molestos y ofensivos» y, una interpretación subjetivizante, debe tenerse en cuenta que estos elementos aparecen, por un lado, integrados con otros medios comisivos como la intimidación y las coacciones y, por otro, vienen acompañados de la precisión de que dichos actos tienen que menoscabar la libertad del sujeto pasivo. Esta contextualización, acompañada de la finalidad típica de que se trata de una conducta de acoso para obstaculizar el ejercicio de determinados derechos, permiten un adecuado entendimiento de la expresión «actos molestos y ofensivos» por parte de los destinatarios y de los operadores jurídicos, parificados no solo con la intensidad lesiva del resto de medios comisivos en relación con el derecho a la libertad, sino con su efectivo menoscabo mediante la obstaculización al ejercicio de concretos derechos. Esta circunstancia también es un elemento relevante para descartar las imputaciones de falta de taxatividad alegada por los recurrentes.

De lo expuesto se concluye que los riesgos de aplicación del precepto impugnado por los recurrentes a conductas como meras sugerencias o comentarios contrarios a la interrupción voluntaria del embarazo no forman parte de una normal comprensión del ámbito de aplicación del art. 172 quater CP. Por tanto, será en el ámbito aplicativo concreto de este precepto por parte de los órganos judiciales, y no en el de su concreción legislativa, que es el objeto de análisis del presente proceso constitucional, en el que, en su caso, habrá que controlar, incluso por la vía del procedimiento de amparo ante este tribunal, cualquier eventual interpretación imprevisible de dicho precepto.

Con base en los argumentos suciamente considerados el alto tribunal falla en el sentido de desestimar íntegramente el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por cincuenta y un diputados y diputadas del Grupo Parlamentario Vox en el Congreso de los Diputados, contra el artículo único de la Ley Orgánica 4/2022, de 12 de abril, por la que se modifica la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código penal, para penalizar el acoso a las mujeres que acuden a clínicas para la interrupción voluntaria del embarazo.

En el caso que consideramos se produjeron tres votos particulares de los cuales, el segundo formulado por los magistrados Enrique Arnaldo Alcubilla y Concepción Espejel Jorquera reiteran la falta de la necesaria taxatividad en la descripción del nuevo tipo penal.