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Comentario

Desde la STC 42/1987, de 7 de abril, FJ 2, viene declarando este Tribunal que el art. 25.1 CE proscribe toda habilitación reglamentaria vacía de contenido material propio. Esta doctrina ha sido luego pormenorizada y especificada para distintos supuestos de colaboración reglamentaria en la tipificación de infracciones y sanciones. De esta forma hemos precisado, en relación con normas reglamentarias del Estado o de las Comunidades Autónomas, que la Ley sancionadora ha de contener los elementos esenciales de la conducta antijurídica y la naturaleza y límites de las sanciones a imponer (SSTC 3/1988, de 21 de enero, FJ 9; 101/1988, de 8 de junio, FJ 3; 341/1993, de 18 de noviembre, FJ 10; 60/2000, de 2 de marzo, FJ 3). Con una formulación más directa dijimos en la STC 305/1993, de 25 de octubre, FJ 3, que el art. 25.1 CE obliga al legislador a regular por sí mismo los tipos de infracción administrativa y las sanciones que le sean de aplicación, sin que sea posible que, a partir de la Constitución, se puedan tipificar nuevas infracciones ni introducir nuevas sanciones o alterar el cuadro de las existentes por una norma reglamentaria cuyo contenido no esté suficientemente predeterminado o delimitado por otra con rango de Ley; esta declaración ha sido luego reiterada, entre otras, en la STC 6/1994, de 17 de enero, FJ 2. Es claro que, con una u otra formulación, nuestra jurisprudencia viene identificando en el art. 25.1 CE una exigencia de tipificación de los elementos esenciales de las infracciones administrativas y de sus correspondientes sanciones, correspondiendo al Reglamento, en su caso, el desarrollo y precisión de los tipos de infracciones previamente establecidos por la Ley. Ahora bien, según señalamos más arriba, esta doctrina está enunciada para definir la relación entre las leyes y los reglamentos, por lo que necesita de ulteriores precisiones cuando se trata de definir la colaboración normativa de las ordenanzas municipales.

(...) también la exigencia de ley para la tipificación de infracciones y sanciones ha de ser flexible en materias donde, por estar presente el interés local, existe un amplio campo para la regulación municipal y siempre que la regulación local la apruebe el Pleno del Ayuntamiento. Esta flexibilidad no sirve, con todo, para excluir de forma tajante la exigencia de ley. Y ello porque la mera atribución por ley de competencias a los Municipios - conforme a la exigencia del art. 25.2 LBRL- no contiene en sí la autorización para que cada Municipio tipifique por completo y según su propio criterio las infracciones y sanciones administrativas en aquellas materias atribuidas a su competencia. No hay correspondencia, por tanto, entre la facultad de regulación de un ámbito material de interés local y el poder para establecer cuándo y cómo el incumplimiento de una obligación impuesta por Ordenanza Municipal puede o debe ser castigada. La flexibilidad alcanza al punto de no ser exigible una definición de cada tipo de ilícito y sanción en la ley, pero no permite la inhibición del legislador.

Comentario

Este principio de reserva de Ley entraña, en efecto, una garantía esencial de nuestro Estado de Derecho, y como tal ha de ser preservado. Su significado último es el de asegurar que la regulación de los ámbitos de libertad que corresponden a los ciudadanos dependa exclusivamente de la voluntad de sus representantes, por lo que tales ámbitos han de quedar exentos de la acción del ejecutivo y, en consecuencia, de sus productos normativos propios, que son los reglamentos. El principio no excluye, ciertamente, la posibilidad de que las Leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, pero sí que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley, lo que supondría una degradación de la reserva formulada por la Constitución en favor del legislador.

Esto se traduce en ciertas exigencias en cuanto al alcance de las remisiones o habilitaciones legales a la potestad reglamentaria, que pueden resumirse en el criterio de que las mismas sean tales que restrinjan efectivamente el ejercicio de esa potestad a un complemento de la regulación legal que sea indispensable por motivos técnicos o para optimizar el cumplimiento de las finalidades propuestas por la Constitución o por la propia Ley. Y este criterio aparece contradicho con evidencia mediante cláusulas legales, del tipo de la que ahora se cuestiona, en virtud de las que se produce una verdadera deslegalización de la materia reservada, esto es, una total abdicación por parte del legislador de su facultad para establecer reglas limitativas, transfiriendo esta facultad al titular de la potestad reglamentaria, sin fijar ni siquiera cuáles son los fines u objetivos que la reglamentación ha de perseguir.

Comentario

El principio de legalidad no somete al ordenamiento sancionador administrativo sólo a una reserva de Ley, sino que conlleva igualmente una garantía de orden material y de alcance absoluto que se traduce en la imperiosa exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes, de manera que la norma punitiva aplicable permita predecir con suficiente grado de certeza las conductas que constituyen infracción y el tipo y grado de sanción del que puede hacerse merecedor quien la cometa (SSTC 42/1987, 219/1989 y 93/1992)" (STC 116/1993, fundamento jurídico 3º). La garantía de determinación tiene como precipitado y complemento la de tipicidad, que impide que el órgano sancionador actúe frente a comportamientos que se sitúan fuera de las fronteras que demarca la norma sancionadora (por todas, SSTC 61/1990, 306/1994). Y como dicha frontera es, en mayor o menor medida, ineludiblemente borrosa -por razones, ya, de carácter abstracto de la norma y de la propia vaguedad y versatilidad del lenguaje-, el respeto del órgano administrativo sancionador del irrenunciable postulado del art. 25.1 C.E. deberá analizarse, más allá del canon de interdicción de la arbitrariedad, el error patente o la manifiesta irrazonabilidad, propio del derecho a la tutela judicial efectiva, con el prisma de la razonabilidad que imponen los principios de seguridad jurídica y de legitimidad de la configuración de los comportamientos ilícitos, que son los que sustentan el principio de legalidad (SSTC 133/1987, 150/1989, 111/1993).

Comentario

En esta sentencia el Tribunal Constitucional resuelve un recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la totalidad del Real Decreto-ley 6/2019, de 1 de marzo, de medidas urgentes para garantía de la igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres en el empleo y la ocupación; entre otras, las relativas a la obligación de las empresas de elaborar planes de igualdad y la definición de sanciones por su incumplimiento, sobre el que se formula un único reproche de inconstitucionalidad que es la carencia de presupuesto habilitante, situación de urgente y extraordinaria necesidad, infringiéndose con ello el art. 86.1 CE.

Esta infracción se produciría, según se alega en el recurso de inconstitucionalidad, a) por incumplimiento del requisito “presentación explícita y razonada” de los motivos que avalan la aprobación de la norma, por cuanto que -se alega- la exposición de motivos del real decreto-ley impugnado “contiene meras afirmaciones sin soporte basado en datos, cifras, estadísticas o información adicional que las constate”, sin informes del Instituto de la Mujer o cualquier otro banco de datos o estadística oficial; b) la norma utiliza “fórmulas rituales y vacías de contenido”, con frases idénticas a las utilizadas en la motivación de la exposición de motivos de otro real decreto-ley anteriormente tramitado; c) la norma carece de la justificación de los perjuicios que para la consecución de los objetivos de la norma derivarían de su tramitación por el procedimiento legislativo parlamentario, justificación que debe aportar el Gobierno preceptivamente (con cita de las SSTC 68/2007, de 28 de marzo, FJ 10; 137/2011, de 28 de marzo, FJ 7, y 61/2018, de 7 de junio, FJ 9); d) que las medidas propuestas en la norma no modifican de manera inmediata la situación jurídica existente (exigencia, entre otras, de las SSTC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3; 39/2013, de 14 de febrero, FJ 9, y 12/2015, de 5 de febrero, FJ 3), porque contiene regulaciones de aplicación paulatina o condicionadas al desarrollo informático de la administración o entidad gestora, así como el establecimiento de una vacatio legis en la disposición final, todo lo cual contradice la alegación de extraordinaria y urgente necesidad; y e) que el real decreto-ley impugnado no aporta justificación de que la coyuntura específica actual en materia de desigualdad pueda evolucionar negativamente, de manera que se justifique la urgente modificación legislativa, dado que, además, los datos existentes y los índices en materia de desigualdad arrojan una evolución positiva en general en la última década.

El Tribunal Constitucional contesta a las alegaciones formuladas en el recurso recordando la doctrina del propio Tribunal, respecto del requisito de extraordinaria y urgente necesidad (art. 86.1 CE) afirmando que no se trata de “una cláusula o expresión vacía de significado dentro de la cual el lógico margen de apreciación política del Gobierno se mueva libremente sin restricción alguna, sino, por el contrario, la constatación de un límite jurídico a la actuación mediante decretos-leyes” y que es función del Tribunal Constitucional “el aseguramiento de estos límites, la garantía de que en el ejercicio de esta facultad, como de cualquier otra, los poderes se mueven dentro del marco trazado por la Constitución” y que en el ámbito de la competencia del Tribunal se comprende la facultad de rechazar la definición que los órganos políticos hagan de una situación determinada si ella representa un uso abusivo o arbitrario (con cita de las SSTC 11/2002, de 17 de enero, FJ 4, y 137/2003, de 3 de julio, FJ 3). Recuerda igualmente el Tribunal Constitucional que el real decreto-ley es un instrumento constitucionalmente lícito y que el Tribunal ejerce un control ex post, que vela para que el Gobierno no se aparte del margen de apreciación concedido por la norma constitucional (FJ2).

Respecto de la alegación de que la norma no incorporaba informes, datos estadísticos y otras informaciones, el Tribunal Constitucional afirma en esta sentencia que la extraordinaria y urgente necesidad que avala un real decreto-ley no requiere que, en todo caso, se aporten datos concretos, reales o actuales, ni tampoco que tenga que estar apoyada en datos estadísticos oficiales o no oficiales. Aunque contar con este tipo de información pueda aclarar las bases en las que se apoya una determinada definición del Gobierno de la situación de extraordinaria y urgente necesidad, no cabe reconocer –dice el Tribunal–que exista un requisito obligatorio de aportar tal tipo de información bajo la consecuencia de la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de la norma impugnada [FJ 5]. Afirma también que la coincidencia de algunas frases en la norma impugnada y en la exposición de motivos con otra anterior no puede considerarse como uso de “formulas rituales o genéricas aplicables a todo tipo de realidades de un modo intercambiable”, lo cual sí ha sido rechazado por la jurisprudencia constitucional, como afirma el propio Tribunal (con cita de las SSTC 142/2014, o 105/2018) o la utilización de fórmulas estereotipadas que parafrasean la definición del presupuesto habilitante que realiza el art. 86.1 CE (con cita de las SSTC 332/2005 y 137/2011) [FJ 5].

Respecto de la inclusión en la norma impugnada de preceptos de aplicación paulatina que demorarían su vigencia y del establecimiento de una vacatio legis en la disposición final, el Tribunal afirma que el art. 86 CE y, consecuentemente, la doctrina constitucional “exige la inmediatez de la acción normativa que prevé el instrumento normativo de urgencia; pero no la inmediatez o celeridad de todos sus efectos (con cita de las SSTC 237/2012 y STC 93/2015) [FJ 6].

En base a los fundamentos jurídicos expuestos en la sentencia, el Tribunal desestimó el recurso de inconstitucionalidad, estimando que la norma impugnada cumplía con el presupuesto habilitante de extraordinaria y urgente necesidad por la persistencia de la situación de desigualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres, situación que no ha podido ser revertida, en concreto, por la vigente Ley orgánica 3/2007, de 22 de marzo, debido -dice la sentencia- a su carácter principalmente promocional. El Tribunal afirma también que, desde una perspectiva sustantiva, las modificaciones normativas se ajustan al objetivo de urgencia y que, desde la óptica formal, la tramitación parlamentaria no resultaba idónea para la modificación inmediata de la regulación preexistente, lo cual no queda desvirtuado porque la propia norma difiera la exigibilidad de algunas medidas a un momento posterior o porque se disponga una vacatio legis de alcance temporal y material limitado.

La sentencia cuenta con un voto particular discrepante suscrito por cuatro magistrados.

Comentario

En esta sentencia el Tribunal Constitucional resuelve el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra de diversos preceptos del artículo único de la Ley Orgánica 1/2023, de 28 de febrero, por la que se modifica la Ley Orgánica 2/2010, de 3 de marzo, de salud sexual y reproductiva y de la interrupción voluntaria del embarazo.

El recurso alega, en ochos motivos de impugnación, la vulneración de los arts. 1, 9.3, 14, 15, 16.1, 18.4, 27.3, 39.2, 39.3 y 103.1 CE. Debe tenerse en cuenta que la Ley Orgánica 2/2010, de 3 de marzo, de salud sexual y reproductiva y de la interrupción voluntaria del embarazo, fue recurrida en inconstitucionalidad, recurso que fue desestimado por STC 44/2023, de 9 de mayo. Dicha Ley Orgánica fue objeto de reforma por la Ley Orgánica, 1/2023, de 28 de febrero, objeto del recurso aquí comentado. Como se ha indicado, el Tribunal Constitucional aplica la doctrina y pautas interpretativas sentada en la mencionada STC 44/2023, que es reiteradamente citada por el Tribunal a lo largo de la sentencia que comentamos. Por igual motivo, la STC 44/2023, es también citada en este comentario y podría ser de interés consultar el comentario de la misma en los artículos 10 CE (dignidad de la persona) y 15 CE (derecho a la integridad física y moral) en esta base de datos.

En este comentario se alude al enjuiciamiento por el Tribunal Constitucional de los motivos de impugnación que incluyen alegaciones sobre la vulneración del artículo 9.3 CE en lo relativo al principio de legalidad. Puede consultarse un comentario por extenso de los demás motivos de impugnación de esta STC 92/2024 en esta misma base de datos en los artículos 9.3 CE (interdicción de la arbitrariedad); 14 CE (discriminación por opinión) y 16.1 CE (libertad religiosa; libertad ideológica).

El octavo y último motivo de impugnación del recurso de inconstitucionalidad resuelto en esta STC 92/2024, tiene por objeto la impugnación de la redacción dada a los apartados primero y tercero del nuevo art. 19 ter de la Ley Orgánica 2/2010. Respecto del apartado primero se alega la vulneración del derecho a la igualdad de trato y no discriminación. No cuestionan los recurrentes la existencia de un registro de personas profesionales sanitarias objetoras de conciencia (cuestión ya resuelta por la STC 151/2014), pero consideran que se produce discriminación injustificada porque el registro incluya solo a médicos objetores y no a todos médicos y porque la regulación de esta materia se remite a un protocolo que no garantiza, a juicio de los recurrentes, el principio de legalidad (art. 9.3 CE) que debe aplicarse a la protección de datos personales.

Respecto de las alegaciones contra el apartado tercero del art. 19 ter, que establece que, en el seno del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, se acordará un protocolo específico que incluirá las condiciones mínimas para el cumplimiento de los objetivos perseguidos con la creación de los registros de personas objetoras de conciencia, junto con la salvaguarda de la protección de datos de carácter personal, los recurrentes, como se ha indicado, alegan que dado que la Ley Orgánica 2/2010 remite al protocolo que apruebe el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, “se deslegaliza el régimen de protección de los datos de carácter personal incorporados a los citados registros, lo que constituiría una vulneración del art. 18.4 CE” y del principio de legalidad.

El Tribunal rechaza estas alegaciones en base a que lo alegado por los recurrentes no coincide con lo establecido en la Ley impugnada ya que el “precepto impugnado establece que la salvaguarda de la protección de datos de carácter personal se llevará a cabo “conforme a lo previsto en la disposición adicional cuarta” y esta disposición cuarta “regula de manera expresa y pormenorizada el tratamiento de estos datos personales, en unos términos que cabe considerar ajustados a la doctrina constitucional” y la “habilitación para el tratamiento de estos datos de carácter personal incorporados a los registros de personas objetoras de conciencia se recoge en una norma con rango de ley” y “se prohíbe que estos datos puedan ser utilizados “con fines distintos a los establecidos en este precepto”. Además -sigue afirmando el Tribunal- el apartado décimo de la disposición adicional cuarta citada “impone a las administraciones públicas responsables del tratamiento el deber de implementar la protección de datos” conforme al art. 25 del Reglamento general de protección de datos.

Por lo tanto -dice el Tribunal- no puede afirmarse “que el precepto cuestionado haya llevado a cabo la deslegalización del control de la protección de datos de carácter personal recopilados en los registros de personas objetoras de conciencia” y, en consecuencia, rechaza el motivo de impugnación.

El Tribunal desestimó todos los motivos de impugnación y, consecuentemente, desestimó el recurso de inconstitucionalidad. Se formularon cuatro votos particulares.